Adaptación en marcha: Capítulo 5: Diseño institucional
- La importancia del diseño institucional en un clima cambiante
- Diseño institucional para una toma de decisiones eficaz
- Fortalecimiento del liderazgo
- Mejorar la planificación y el desarrollo de políticas
- La información
- Estudio de caso Brasil: Las respuestas a incendios e inundaciones en el Amazonas
- Estudio de caso Ruanda: Restauración de ecosistemas y energías renovables
- Estudio de caso China: La adaptación al cambio climático en el sector agrícola de China
INFORME Recursos mundiales: Adaptación en marcha (Spanish Edition) (Spanish) Paperback – April 6, 2021
Edición en AMAZÓN Impreso papel
https://www.amazon.com/dp/8493217662/
Diseño Institucional
En este informe, nos centramos en la toma de decisiones en cuanto al cambio climático a escala nacional. Sin embargo, los esfuerzos de las instituciones de los gobiernos centrales encargadas de la planificación y creación de políticas para la adaptación también deben proporcionar información y estar estrechamente relacionados con los esfuerzos realizados por las autoridades de las provincias (o estados) y distritos (o localidades), para posibilitar el desarrollo de unas acciones reales y apropiadas para combatir el cambio climático a escala local.
Mediante la creación de ambientes propicios para la acción a escala local, las instituciones nacionales juegan un papel importante en la conformación de los resultados sobre el terreno. Del mismo modo, los gobiernos nacionales también tienen un papel importante que desempeñar en la financiación y creación de políticas de adaptación a escala regional e internacional, a través de la negociación y creación de foros tales como la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC).
Los riesgos que presenta el cambio climático pueden minar el futuro desarrollo de los países más pobres del mundo. Sin embargo, esta urgencia no se refleja todavía en los arreglos institucionales de muchos gobiernos de los países en vías de desarrollo. En estos países en especial, existe una necesidad vital de integrar los riesgos del cambio climático en las estrategias de desarrollo económico y reducción de la pobreza. En la actualidad, los gobiernos a menudo consideran la preparación para los riesgos e impactos del cambio climático como una parte más de las políticas medioambientales, o abordan la adaptación con el único fin de servir a un proyecto, sin apenas coordinación entre los ministerios.
En este capítulo, nos centramos en cómo se pueden diseñar o modificar específicamente las instituciones para que sean útiles en la toma de decisiones de adaptación. Con este fin, definimos detalladamente las instituciones y nos limitamos a hablar de las organizaciones gubernamentales, tales como ministerios sectoriales e intersectoriales, legislaturas, gabinetes nacionales y ayuntamientos locales.
Las instituciones gubernamentales más importantes para la adaptación climática incluyen los ministerios de desarrollo económico y finanzas; los ministerios sectoriales, como los que se encargan del medioambiente, el agua, la energía, la agricultura y el transporte; y los organismos más específicos, tales como las instituciones relativas a la meteorología y al alivio de los desastres. En los mejores casos, los organismos nacionales de coordinación del cambio climático también juegan un papel importante, pero, hasta la fecha hay pocos países que cuenten con ellos.1
La manera en la que están diseñadas las instituciones puede determinar no sólo el tipo de acciones de adaptación que se lleven a cabo sino también su efectividad sobre el terreno.2 Tal y como se muestra en este capítulo, ciertos arreglos institucionales pueden facilitar el desarrollo y el uso de planes y políticas ágiles, preventivas, sólidas, flexibles y duraderas que se necesitan para una toma de decisiones efectiva en cuanto al cambio climático. Por otro lado, unos arreglos institucionales insuficientes, o que no dispongan de la capacidad necesaria, pueden crear obstáculos para los esfuerzos destinados a aumentar la resiliencia.
LA IMPORTANCIA DEL DISEÑO INSTITUCIONAL EN EL CAMBIO CLIMÁTICO
Cada uno de los tres tipos de cambio climático que se destacan en este reportaje (véase el Capítulo 2) necesitan ser gestionados por capacidades institucionales específicamente diseñadas para ello. Los gobiernos deberían tener en cuenta los siguientes factores a la hora de crear o reformar instituciones para combatir los riesgos climáticos:
Los fenómenos extremos requerirán instituciones receptivas y ágiles que puedan desempeñar una gran variedad de funciones, tanto de reducción de riesgos como de respuesta a los desastres.3 Estas instituciones también deberán ser capaces de recopilar y distribuir información en el momento oportuno, tanto antes como justamente después de que tenga lugar un desastre, así como de movilizar los recursos y promover el suministro de servicios a las áreas afectadas.4 Estos organismos también jugarán un papel crucial a la hora de crear medidas de reducción de riesgos en las comunidades, como por ejemplo, mapas de riesgos que identifiquen las zonas locales y regionales expuestas a los riesgos climáticos y que aporten información a las acciones emprendidas por las autoridades locales (véase también el Capítulo 6).
La variabilidad intensificada, como por ejemplo, la alteración de los patrones de precipitación, requerirá una toma de decisiones flexible para prever y responder a la evolución de los cambios climáticos sobre el terreno e implementar acciones en consecuencia. Se han llevado a cabo muchas investigaciones sobre las características que hacen que un arreglo institucional sea adaptativo (véase el Cuadro 5.2). En este informe se describen algunas lecciones complementarias que han surgido de esta investigación y que pueden servir de guía a los gobiernos.
Los cambios a largo plazo requerirán instituciones que puedan ofrecer un apoyo duradero a las actividades, pero que al mismo tiempo sean los suficientemente flexibles para acomodar las nuevas prioridades e informaciones que vayan surgiendo.
El hecho de que las instituciones dispongan de una buena coordinación, poder de liderazgo y capacidades de actuación será de vital importancia para combatir los riesgos que presenta el cambio climático. Tales instituciones estarán mejor posicionadas para promover la acción a escala local y mejorar los resultados sobre el terreno. A continuación se exploran las formas específicas en que se pueden diseñar las instituciones para coordinar los diferentes niveles y sectores del gobierno, promover el liderazgo, planificar y responder a una gran variedad de riesgos climáticos, y proporcionar información relevante para las decisiones (véase el Cuadro 5.3). Es importante tener en cuenta que el diseño institucional debe ir de la mano de un desarrollo adecuado de las capacidades del personal, para que las instituciones puedan llevar a cabo sus tareas previstas.
DISEÑO INSTITUCIONAL PARA UNA TOMA DE DECISIONES EFICAZ
Mejorar la coordinación
Una buena coordinación entre los diferentes organismos, niveles del gobierno (local, subnacional, nacional, regional e internacional) y grupos de interés es esencial. Esto incluye a la sociedad civil, las comunidades científicas y académicas, el sector privado y las comunidades afectadas. Para que sea posible, será necesario compartir la información entre todos aquellos que participen en los procesos de toma de decisiones para que cada funcionario reconozca la relevancia e importancia de combatir los riesgos climáticos.
Una coordinación eficaz ayudará a garantizar la incorporación de los riesgos climáticos a las prácticas en curso, tales como los procesos de presupuestación, los planes de desarrollo y las políticas y planes sectoriales.
Una coordinación eficaz también puede crear una comisión para acordar las prioridades entre los órganos de decisión más importantes, como por ejemplo los ministerios sectoriales, los de desarrollo económico y los de medioambiente. Los arreglos institucionales que posibiliten la coordinación pueden aportar múltiples beneficios, ayudando a gestionar los conflictos y las decisiones difíciles, previniendo la duplicación y evitando lagunas en las acciones, que podrían tener consecuencias nefastas para las poblaciones y sectores en riesgo. Esto, a su vez, resultaría en una mejora de la eficacia y la resolución de problemas, dos factores muy importantes para los países con pocos recursos. Esta estrategia también puede ayudar a garantizar la coherencia política entre los niveles del gobierno y los organismos, promover la innovación y mejorar la resolución de problemas.
Coordinación entre los organismos
La coordinación entre los organismos de los gobiernos nacionales también será esencial para una toma de decisiones eficaz, dadas las dimensiones intersectoriales de las necesidades de adaptación. Por ejemplo, los cambios en los patrones de precipitación pueden afectar tanto a las políticas agrícolas como a la planificación hidroeléctrica. Sin embargo, estos arreglos tardan mucho en materializarse.
Una encuesta realizada por el PNUD en 2010 en 45 países revela que sólo el 46% tenía comités o consejos interministeriales para gestionar los asuntos relacionados con el clima. El 52% de estos comités estaban por debajo del Ministerio de Medioambiente, el 42% estaban por debajo del presidente o primer ministro, y el 5% estaba por debajo del Ministerio de Planificación y Desarrollo. En general, muchos de ellos carecían de apoyo político por parte de los niveles más altos del gobierno.7 Bo Lim y Jennifer Baumwoll, miembros del PNUD, destacan esta falta de apoyo, y sostienen que “El cambio organizacional tendrá lugar cuando las instituciones reconozcan que las unidades de medioambiente son de mayor utilidad si trabajan conjuntamente con otras unidades, que cuentan normalmente con más capacidad y experiencia respecto a los sistemas sociales. Actuar independientemente no es una opción si queremos que las grandes inversiones que se hagan en el futuro para combatir el cambio climático no corran el riesgo de fragmentarse o que los esfuerzos se hagan por duplicado.”8
La coordinación entre los organismos puede reforzar la alineación entre los objetivos políticos y las iniciativas y evitar que los ministerios se contradigan entre sí. Esto puede suponer una gran diferencia en los resultados sobre el terreno, tal y como muestran los esfuerzos por implementar medidas para restaurar los humedales de Rugezi en Ruanda y aumentar la producción de electricidad tras un largo periodo de sequía. Dado que el drenaje de los humedales fue la piedra angular de la política agrícola del país (véase también el estudio de caso de Ruanda, p.84), esta prioridad interfirió con la adopción de políticas de gestión y uso de la tierra para proteger los humedales.9
Dos países del África subsahariana han tomado diferentes estrategias para coordinar sus esfuerzos tempranos de preparación para los impactos del cambio climático. El gobierno de Malawi cuenta con el Programa Nacional para el Cambio Climático dentro del Ministerio de Desarrollo, Planificación y Cooperación, uno de los ministerios más importantes del gobierno nacional. El Programa de Adaptación de África (AAP) del PNUD está coordinado con este esfuerzo nacional, y lo complementa, especialmente mediante el apoyo a la capacidad de desarrollo y a la gestión de la información respecto al cambio climático. Con esta estructura, el Ministerio de Desarrollo, Planificación y Cooperación coordina las actividades relacionadas con el cambio climático que se desarrollan en el país y refuerza la integración de la gestión del cambio climático en otros sectores, con la colaboración de departamentos técnicos y ministerios (el Ministerio de Recursos Naturales, Medioambiente y Energía, entre otros). Para garantizar la integración y concienciación multisectorial, todos los asuntos relacionados con las políticas y los presupuestos son supervisados por la Comisión Nacional para el Control del Cambio Climático, compuesta por altos cargos de los ministerios sectoriales más relevantes y presidido por el Ministerio de Desarrollo, Planificación y Cooperación. Los socios para el desarrollo participan mediante el Grupo Nacional de Trabajo para el Cambio Climático, presidido conjuntamente por el Ministerio de Desarrollo, Planificación y Cooperación y el Coordinador Residente de las Naciones Unidas.
En Burkina Faso, se ha creado una secretaría permanente en el Consejo Nacional de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible. Esta secretaría se encarga de coordinar la implementación de los proyectos de adaptación al cambio climático. Sin embargo, los proyectos intersectoriales y multisectoriales todavía están supervisados por el Ministerio de Medio Ambiente.10
La coordinación de las actividades de adaptación y reducción de riesgos también es de vital importancia. Las instituciones encargadas de combatir el cambio climático suelen estar asociadas con los ministerios de medio ambiente o los servicios meteorológicos nacionales.11 Estas instituciones, allí donde existen, suelen estar desvinculadas de las plataformas nacionales para la gestión del riesgo de desastres, así como de las políticas de desarrollo.
Los esfuerzos de los gobiernos por coordinar la reducción del riesgo de desastres mediante la planificación sectorial y nacional pueden ser útiles para superar este obstáculo. En Bangladesh, por ejemplo, la implementación durante la última década del Programa de Gestión Integral de Desastres ha facilitado la incorporación de la reducción del riesgo de desastres tanto a la estrategia nacional de reducción de la pobreza como al proceso de planificación del desarrollo. Además, el Ministerio de Alimentos y Gestión de Catástrofes se encargó de integrar la gestión de desastres en las actividades de otros ministerios del gobierno.12 En la misma línea, el gobierno de Sudáfrica, en respuesta a las devastadoras inundaciones de 1994, aprobó la Ley de Gestión de Desastres, la cual creó una comisión para integrar la reducción del riesgo de desastres en las estrategias sectoriales.13
Coordinación entre los niveles del gobierno
Dado el gran impacto geográfico que tiene el cambio climático, también será necesaria una buena coordinación entre los diferentes niveles del gobierno. En muchos casos, los gobiernos nacionales también tendrán que apoyar a los gobiernos locales y crear unas condiciones propicias para que estos puedan construir la capacidad necesaria para hacer frente a los desafíos que presenta el cambio climático. Por ejemplo, responder a fenómenos extremos requerirá una estrecha colaboración entre los gobiernos locales y nacionales para ayudar a los afectados.14 A continuación se resumen algunos ejemplos de esta coordinación, que se encuentran descritos más detalladamente en los estudios de caso de este informe.
En Bangladesh, la cooperación con los gobiernos subnacionales fue crucial para el desarrollo de las innovadoras actividades para la gestión de desastres que se han realizado a escala nacional. En la actualidad, más de 75 organismos subnacionales forman parte de una red nacional que se inició de forma experimental en siete distritos hace ya una década.15
En Namibia, los Foros para la Gestión Integrada de Recursos (FIRMs), que comenzaron como una estrategia pionera, permitieron que los grupos locales se encargaran de las decisiones vitales para su subsistencia mediante la creación de un intercambio de información bidireccional con los funcionarios del gobierno encargados de la agricultura. En las reuniones de estos foros, que se celebraban mensual o trimestralmente, las organizaciones de las comunidades compartían los resultados de los programas de seguimiento que se llevaban a cabo localmente para vigilar el estado de los cultivos y la salud del ganado, mientras que los representantes del gobierno aportaban información sobre las políticas agrícolas del gobierno y otros programas. De estas reuniones también pueden surgir líneas comunes de acción, tales como la adopción del pastoreo comunal para hacer frente a la escasez de pastizales, aunque es la comunidad local la que toma las decisiones finales.
En Borneo Central (Indonesia), la coordinación del gobierno nacional con los gobiernos provinciales y locales fue crucial para el éxito de un sistema de alerta para los incendios en turberas, que se agravaban por El Niño, que consiguió mejorar la gestión de las quemas controladas. Las decisiones se tomaban a escala local pero se implementaban en los distritos y aldeas que disponían de más información sobre las condiciones locales.
De hecho, un elemento clave para que los encargados tomar las decisiones en los gobiernos aceptaran este programa fue la determinación de las funciones y responsabilidades que debía asumir cada nivel del gobierno.16
FORTALECIMIENTO DEL LIDERAZGO
La decisión de qué organismos del gobierno y qué líderes individuales dirigen y coordinan las actividades de adaptación puede tener un gran impacto en los resultados.17 Si el poder de coordinación reside en el Ministerio de Medio Ambiente, y no en la oficina del primer ministro o presidente o en un departamento que tenga grandes responsabilidades nacionales relativas al desarrollo y otros objetivos, los resultados pueden ser insuficientes.18
Por el contrario, un respaldo por parte de los altos cargos y las comisiones del gobierno puede unificar la acción, encargar a los organismos y los gobiernos subnacionales la integración de los riesgos en las prácticas y crear estructuras que permitan una colaboración y una coherencia entre los esfuerzos del gobierno.19 Un líder fuerte puede no sólo determinar el alcance de las políticas y las actividades de planificación, sino también mantener el dinamismo y la calidad.20
Integración de las responsabilidades en las principales instituciones
Los organismos que establecen las prioridades a escala nacional, como los consejos directivos o los ministerios de finanzas o planificación, no suelen estar involucrados en los esfuerzos de adaptación. Sin embargo, su participación puede ser fundamental para obtener la autoridad y legitimidad para dirigir las actividades de adaptación durante largos periodos de tiempo. China ofrece dos claros ejemplos, cada uno de ellos detalladamente explicado en un estudio de caso de este informe. El primer estudio muestra las medidas para la gestión de las crecidas del río Yangtsé, que incluyeron la reubicación de más de dos millones de personas y que fueron dirigidas por el Consejo Estatal de China a través de la Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma, un organismo intersectorial muy poderoso dirigido por el viceprimer ministro chino. A pesar de que fue implementado conjuntamente por funcionarios de los sectores pertinentes, la autoridad conferida por el Consejo Estatal fue un factor clave para garantizar la cooperación entre los diversos organismos gubernamentales que participaron.26 Asimismo, las medidas para mejorar la resiliencia de los cultivos al cambio climático llevadas a cabo en el sector agrícola están siendo dirigidas por la Oficina para el Desarrollo Agrícola Integral de China, un organismo influyente en las provincias y entre los organismos gubernamentales.27
Obtener el compromiso de los principales líderes
Además de en la dirección de los organismos, el compromiso de los líderes individuales puede ser clave para la efectividad de las políticas. En Bangladesh, por ejemplo, la Secretaría del Ministerio de Alimentos y Gestión de Catástrofes asumió el cargo de Director Nacional del Proyecto del programa de gestión de desastres del país. Si bien la opinión del ministerio es importante en lo que a la selección de líderes se refiere, la importancia del individuo en concreto (en este caso, de la Secretaría del Ministerio) también puede determinar los resultados. “El hecho de que la persona más importante del Ministerio fuera el director garantizó que sus decisiones se implementasen y que el personal asumiera responsabilidades”, informaron los autores del estudio de caso realizado por el WRI en Bangladesh. Es muy importante que las iniciativas de adaptación estén dirigidas por altos cargos, especialmente por el hecho de que hay que tomar decisiones delicadas que implican tanto ventajas como desventajas, y que< dejan vencedores y vencidos entre los grupos afectados, y de que las decisiones tomadas para aumentar la resiliencia climática a largo plazo generan a menudo obstáculos a corto plazo.
Los gobiernos, los donantes y las organizaciones de la sociedad civil también pueden fomentar el liderazgo entre los directivos oficiales de menor rango, reconociendo sus logros públicamente y premiándolos.28 Por ejemplo, el Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF) entregó premios y ofreció cobertura mediática a los directivos públicos y organismos gubernamentales que adoptaron medidas para mejorar los medios de vida y la gestión de los ecosistemas formando parte del esfuerzo de restauración de la llanura río Yangtsé en China. Este tipo de incentivos no requieren grandes recursos financieros ni la participación de los donantes, sino que suele ser suficiente con el prestigio y el reconocimiento.
MEJORAR LA PLANIFICACIÓN Y EL DESARROLLO DE POLÍTICAS
La planificación y el desarrollo de políticas relativas al cambio climático presentan muchas complicaciones, incluida la necesidad de responder a los diferentes tipos de cambio climático que se identifican en este informe y a la incertidumbre asociada a los futuros impactos. A continuación se describen ejemplos de las funciones más importantes de las instituciones y de los diseños institucionales desde el punto de vista de la planificación y el desarrollo de políticas.
Integración de los riesgos climáticos en las políticas existentes y en los sistemas de planificación
Integrar los riesgos climáticos en las prácticas existentes puede ser más fácil y efectivo a largo plazo que crear nuevas estructuras. Dando ejemplo de este enfoque pragmático, el gobierno de Sudáfrica ha comenzado a integrar los riesgos que presenta el cambio climático para la biodiversidad y los ecosistemas en la ordenación territorial (véase el estudio de caso de Sudáfrica, p.116). Las autoridades provinciales ya utilizan los planes de biodiversidad, que incluyen mapas de los puntos críticos y corredores de especies y ecosistemas, para ayudar a dirigir la planificación del uso de la tierra en sectores como el urbanístico, el agrícola, el industrial y el de conservación. Estos planes cada vez tienen más en cuenta los impactos climáticos, un cambio que ha sido posible gracias a la existencia de unas políticas y sistemas de planificación específicos y unos requisitos legales (en este caso, el requisito de utilizar planes de biodiversidad) que supusieron puntos de partida estratégicos para el cambio.29 Del mismo modo, los organismos de desarrollo pueden trabajar para incluir las estrategias de desarrollo existentes y los principales riesgos climáticos en los programas de desarrollo económico y sectorial de los países. 30
Respuesta rápida
En los momentos posteriores a un fenómeno extremo, los organismos de planificación deben ser capaces de reaccionar con rapidez. Apoyar los arreglos institucionales y utilizar adecuadamente la información y las tecnologías de comunicación puede facilitar una distribución rápida y eficaz de la ayuda en las áreas afectadas. Bangladesh, por ejemplo, estableció un Centro de Información para la Gestión de desastres (véase el Cuadro 5.5) que recoge y distribuye con rapidez la información en el caso de inundaciones, ciclones y otros fenómenos meteorológicos importantes.
En la misma línea, pero a escala regional, el Gobierno del Estado de Acre en Brasil ha establecido un “gabinete de crisis” que procesa rápidamente los datos de reconocimiento de satélites y aviones relacionados con incendios y fenómenos meteorológicos, y coordina las respuestas, incluidas las operaciones de extinción de incendios. En principio, fue creado tras los devastadores incendios forestales de 2005, pero se volvió a utilizar en 2006, 2009 y 2010 tras las inundaciones que anegaron las inmediaciones de Rio Branco, la capital del Estado de Acre, lo que demuestra que este tipo de arreglos institucionales pueden ser eficaces a la hora de responder a diferentes tipos de fenómenos extremos.31
Actualización continua
¿Cómo pueden los encargados de desarrollar las políticas conciliar la contradicción de crear instituciones duraderas y que dispongan al mismo tiempo de la capacidad de adaptación para responder con flexibilidad a la nueva información? Una posible solución es combinar estas características en una única institución que trabaje a largo plazo pero que disponga de la capacidad de realizar ajustes políticos periódicos que se adapten a las circunstancias. Por ejemplo, las medidas para controlar las crecidas del río Yangtsé descritas previamente fueron posibles gracias a un proceso de planificación a largo plazo, pero iterativo al mismo tiempo. Los objetivos de China y las metas de la región están comprendidos en un plan general a 30 años que se dividió en planes de implementación cada cinco años.
La responsabilidad de cumplir con los objetivos específicos del proyecto se asignó a los organismos pertinentes, y la actuación de los funcionarios se valora en base a dichos objetivos.32 Este sistema se ha establecido para poder incorporar nueva información, lo cual puede generar mejoras en los resultados.
Comisiones de larga duración
La labores de planificación para un mundo cambiante se pueden mejorar adoptando comisiones de larga duración. Las comisiones que estén en vigor durante varias décadas pueden ayudar a garantizar la continuidad de las acciones de adaptación, a pesar de los cambios de gobierno y de cargos públicos. Es probable que esto sea decisivo para que la toma de decisiones sea eficaz, especialmente teniendo en cuenta que los riesgos climáticos serán una de las preocupaciones más importantes de los gobiernos y de la sociedad en las próximas décadas.35 Ya existen precedentes, con muchos planes sectoriales elaborados en base a objetivos a largo plazo. Por ejemplo, el Plan Nacional de Transporte de Sudáfrica comenzó en 2005 y su finalización está prevista para 2050 (véase el Cuadro 5.6).
Puede que estas comisiones a largo plazo tengan que complementarse con incentivos (véase el Capítulo 3 sobre participación ciudadana) para fomentar la compleción de las acciones y conseguir el apoyo de las comunidades afectadas y otros grupos, especialmente en las zonas donde la necesidad de actuar no sea evidente (por ejemplo, en zonas de baja altitud en las que la subida del nivel del mar no sea visible) y en los lugares en los que las acciones impuestas por los gobiernos generen problemas a corto plazo para conseguir beneficios a largo plazo (por ejemplo, evitar el desarrollo de las zonas propensas a sufrir inundaciones). En Sudáfrica, los terratenientes que destinan sus extensiones de cultivo a proteger la resiliencia de la biodiversidad se benefician de deducciones fiscales y reducciones de impuestos de propiedad. En Vietnam, la viabilidad a largo plazo de los esfuerzos de restauración de manglares mejoró cuando se permitió a las comunidades gestionar los manglares para usos múltiples y recibieron así otros beneficios (véase el estudio de caso de Vietnam de la página 43)
Las comisiones de larga duración son útiles no sólo para prepararse para los cambios a largo plazo, sino también para las respuestas de los gobiernos a los fenómenos extremos. Aunque la respuesta inicial a los desastres a veces se desarrolla dentro del periodo en el que un directivo público ostenta su cargo, la naturaleza a corto plazo del ciclo político puede dar como resultado esfuerzos a corto plazo36 que decaen cuando la situación se normaliza. Para combatir este problema, los esfuerzos de reducción de riesgos, así como las iniciativas de ayuda y recuperación, pueden incorporarse a las comisiones de larga duración de los gobiernos (que tienen la financiación garantizada) que requieren un seguimiento, evaluación e innovación constantes.
La gestión pública respecto al cambio climático también requerirá medidas para hacer frente a la rotación institucional. En el Programa de gestión Integral de Desastres de Bangladesh, tanto la frecuente rotación como la falta de pago a los directivos del gobierno resultaron problemáticas para la capacidad de desarrollo y los propósitos para involucrar a la población. Durante cinco años, hubo nada menos que siete Secretarías y cinco directores generales de la Oficina de Gestión de Desastres.37 Esto, a su vez, provocó que muchas organizaciones e individuos vieran el programa con escepticismo, y el proyecto tardó aproximadamente 18 meses en superar su fase inicial.
LA INFORMACIÓN
Como se explica detalladamente en el Capítulo 4, la información relevante para las decisiones es esencial para la eficacia de la planificación y creación de políticas para abordar el cambio climático. Las instituciones pueden jugar un papel muy importante a la hora de fortalecer los sistemas de gestión de la información para recopilarla y divulgarla, que serán necesarios para aumentar la resiliencia climática de las sociedades. Aunque no es el tema principal de esta investigación, no se puede subestimar la importancia de las instituciones locales en la recopilación y difusión de la información tanto a los afectados como a los gobiernos nacionales. Las autoridades locales, así como las organizaciones no gubernamentales, juegan un papel fundamental tanto al trasladar la información nacional a un contexto local como al actuar como canal de información entre las fuentes locales de conocimiento y el gobierno nacional.39 Crispino Lobo, miembro de una ONG para el desarrollo rural en India, explica: “Aunque los organismos públicos están mejor posicionados para comprender la ciencia del cambio climático y cómo afectará a la población, las organizaciones no gubernamentales competentes y experimentadas suelen estar en mejores condiciones de elaborar estrategias de adaptación técnica y social y coordinar las prácticas más eficaces y las tecnologías más prometedoras en el ámbito comunitario, así como de proporcionar información a los organismos públicos pertinentes.40 Para ello, los gobiernos deberán crear unas condiciones favorables y ofrecer incentivos que fomenten los vínculos entre las instituciones locales y nacionales, y fortalecer y empoderar a las instituciones locales para recopilar y proporcionar información. Esta investigación ha identificado varias estrategias para desarrollar o reforzar las instituciones para que desempeñen las funciones esenciales relativas a la gestión de información.
Instituciones meteorológicas
Como ya se explica en el Capítulo 4, los datos aportados por las instituciones meteorológicas pueden ayudar al desarrollo de previsiones y a la provisión de información en el momento preciso. Las instituciones meteorológicas cuentan con expertos técnicos y están en condiciones de desarrollar formas novedosas de recopilar y divulgar la información. Esta investigación aporta varios ejemplos:
Como se explica en el Capítulo 4, el Departamento Meteorológico de Zambia ha implementado el proyecto RANET (Radio e Internet para la Comunicación de Información Hidrometeorológica para el Desarrollo Rural), que ofrece información climática y meteorológica mediante el empleo de teléfonos móviles y satélites de comunicación, entre otros dispositivos.
En Malí, el Servicio Nacional de Meteorología, la Direction Nationale de la Meteorologie, ofrece datos estacionales de previsión de precipitaciones a 2.000 agricultores, lo que les permite tomar medidas para maximizar la producción de sus cultivos a pesar de la alteración de los patrones de precipitación.
La herramienta de predicción para los incendios en turberas desarrollada en Borneo Central, anteriormente descrita, se creó en colaboración con el Servicio Meteorológico de Indonesia, que también ayudó a validar los datos de los satélites con los datos locales.
Muchas instituciones meteorológicas, sin embargo, tienen pocos recursos y no disponen de comisiones para ayudar en la recopilación de datos climáticos relevantes para las decisiones. Se pueden y deben realizar inversiones rentables para crear nuevas instituciones meteorológicas y fortalecer las ya existentes.
Instituciones fronterizas
Los organismos meteorológicos y de otro tipo también pueden jugar un papel importante actuando como “instituciones fronterizas”, u organizaciones intermediarias que se sitúan en la frontera entre la ciencia y la política y que sintetizan y traducen los descubrimientos científicos a los responsables de la toma de decisiones y a la sociedad.41 Al disponer del conocimiento técnico para comprender la información relevante, pueden convertir el conocimiento en una guía práctica.42 Estas instituciones fronterizas también valoran las implicaciones políticas de las investigaciones científicas, hacen que la información sea relevante y accesible a nivel local, y mantienen el diálogo entre los grupos de interés (véase el Cuadro 5.8).43 Las instituciones fronterizas pueden ser universidades locales, organizaciones no gubernamentales o servicios de extensión. Los arreglos institucionales que facilitan el intercambio entre los funcionarios de los gobiernos, los grupos de interés y las instituciones fronterizas pueden mantener el flujo de la información relevante para las decisiones y acelerar la acción.44
Organismos científicos con comisiones independientes de los gobiernos
La capacidad de los políticos y los planificadores de interactuar con los científicos en las disciplinas pertinentes puede ser un factor clave para una integración eficaz de los riesgos climáticos en las decisiones. Los arreglos institucionales pueden o bien dificultar las integración de las aportaciones científicas en los procesos políticos o bien facilitar este importantísimo intercambio. Las investigaciones demuestran que los organismos científicos del gobierno son más capaces de ayudar al progreso de las políticas de adaptación cuando cuentan con una comisión independiente y autónoma que promueve la implementación de su investigación.45 En Sudáfrica, por ejemplo, el Instituto Nacional de Biodiversidad de Sudáfrica, dirigido por el gobierno, fue de gran utilidad para la integración de los riesgos climáticos para los ecosistemas en la planificación. Entre las competencias del Instituto figuran la política científica y la implementación.46
Existe una gran variedad de herramientas que pueden ser útiles para los políticos y planificadores que trabajan en este tipo de instituciones y que estudian cómo responder y prepararse para los diferentes tipos de cambio climático. El siguiente capítulo describe las herramientas, tanto las más comunes como las más novedosas, que pueden ser útiles para los planes y políticas relativos al cambio climático.
Estudio de caso
BRASIL: LAS RESPUESTAS A INCENDIOS E INUNDACIONES EN EL AMAZONAS
Tanto en 2005 como en 2010, el Estado de Acre en la Amazonia brasileña sufrió graves inundaciones calificadas como «las peores del siglo».1 En estos dos años, las consecuencias incluyeron incendios descontrolados provocados, en algunos casos, por quemas para la gestión de los pastos que se descontrolaron, y, en otros, por actividades deliberadas de deforestación.
Los incendios tuvieron lugar entre julio y octubre, y afectaron tanto a selvas vírgenes como a bosques degradados.2 En 2005, las pérdidas económicas, sociales y medioambientales rozaron los 100 millones de dólares americanos. Además, la sequía tuvo un gran impacto en la productividad de los bosques y redujo significativamente las reservas de carbono. Se calcula que la superficie de bosque dañada está entre 267.000 y 41.000 hectáreas.3
Foster Brown, Centro de Investigación de Woods Hole,
Programa de Postgrado en Ecología y Gestión de Recursos
Naturales de la Universidad Federal de Acre
George Pereira Santos, Cuerpo Militar de Bomberos del
Estado de Acre, Brasil; Defensa Civil Municipal de
Rio Branco, Acre, Brasil
Carlos Batista da Costa, Cuerpo Militar de Bomberos del
Estado de Acre, Brasil
Flavio Ferreira Pires, Cuerpo Militar de Bomberos del
Estado de Acre, Brasil
Como consecuencia, la sequía de 2005 dio lugar a una novedosa respuesta centralizada por parte de las autoridades de Acre para controlar los incendios y priorizar los esfuerzos de extinción de incendios. Esta acción fue llevada a cabo de nuevo durante la sequía de 2010 y también fue empleada por el gobierno de Acre para responder a emergencias por inundaciones.
EL GABINETE DE CRISIS
En mayo de 2005 se hicieron visibles los primeros signos de que Acre, el estado más occidental de Brasil, estaba sufriendo una sequía. Sin embargo, las autoridades no prohibieron las quemas para la agricultura hasta agosto. Al mismo tiempo, viendo que los incendios asolaban la región, los directivos pusieron en marcha una respuesta de emergencia, el “gabinete de crisis”, para controlar el estado del fuego, coordinar las actividades de las oficinas pertinentes del gobierno, y concentrar los recursos para la extinción del fuego en las áreas más necesitadas.
Este esfuerzo fue dirigido por la Defensa Civil del Estado en colaboración con el Cuerpo de Bomberos del Estado y la Secretaría de Medio Ambiente del Estado y el Instituto de Medio Ambiente de Acre. El gabinete de crisis se valió de los datos de satélite sobre la actividad del fuego y la información recogida desde avionetas a diario, y mantenía reuniones informativas a diario para coordinar el despliegue de los equipos de extinción, dando prioridad a las poblaciones e infraestructuras rurales.
También colaboraron investigadores voluntarios de la Universidad Federal de Acre, expertos en analizar datos de satélite, y estudiaron imágenes procedentes de fuentes como la NASA o la NOAA* y fotografías aéreas realizadas en el este de Acre.
Debido a la magnitud de los incendios, imposibles de controlar por las unidades de defensa civil estatales y municipales (que sólo disponían de 400 bomberos), el gabinete de crisis se concentró sobre todo en dirigir las tareas de extinción a las zonas en las que tuvieran una mayor efectividad.
Cinco años después, cuando volvieron a aparecer los primeros signos de una importante sequía, el gobierno de Acre, que había aprendido de la experiencia de 2005, respondió con mayor rapidez. Se declaró el estado de emergencia a principios de agosto, y se reactivó el gabinete de crisis. El objetivo volvía a ser, teniendo en cuenta los escasos recursos, concentrar las tareas de extinción en las áreas críticas. En ambas ocasiones, el gabinete de crisis se disolvió en octubre, cuando comenzó la temporada de lluvias y se extinguieron los incendios.
Tanto en 2005 como en 2010, a pesar de que el gabinete de crisis fracasó a la hora de controlar los incendios en las áreas rurales, sí que consiguió su objetivo de proteger el bienestar de la escasa población de las zonas rurales mediante la preservación de las propiedades del pueblo. Con una población de tan sólo entre 30.000 y 40.000 familias rurales distribuidas irregularmente en los 160.000 kilómetros cuadrados del estado (tres veces la superficie de Costa Rica) era de vital importancia dirigir la ayuda a los más necesitados para preservar sus poblados y sus medios de vida.
Basándose en su actuación de 2005, el modelo del gabinete de crisis ha sido adoptado también por otros niveles del gobierno para responder a otros fenómenos meteorológicos extremos. En consecuencia, la ciudad de Rio Branco (capital de Acre) activó gabinetes de crisis a corto plazo en 2006, 2009, 2010 y a principios de 2011 para dirigir las respuestas de emergencia por inundaciones en distintas partes del estado.
LECCIONES APRENDIDAS
Los riesgos de sufrir graves sequías y el hecho de contar con un área deforestada en constante crecimiento (tierras de pasto en su mayoría) han hecho que Acre sea más vulnerable a los incendios y a la escasez de agua. Especialmente, el hecho insólito de sufrir las dos peores sequías en 100 años dentro de un periodo de seis años ha aumentado la preocupación sobre la resiliencia a largo plazo del ecosistema del Amazonas y la conciencia de la necesidad de controlar la quema en las actividades agrícolas.4
Sin embargo, se puede combatir esta vulnerabilidad con políticas públicas novedosas para controlar los incendios y para encontrar alternativas a la quema para la gestión de la agricultura y los pastizales. El gobierno del estado, que lleva en el poder desde 1998, ha respondido a este reto promoviendo políticas públicas nuevas diseñadas para reducir la deforestación y la quema, entre ellas, la estrategia del gabinete de crisis. (Otros ejemplos son el plan estatal de 2008 para controlar la deforestación y el protocolo de acuerdo firmado en noviembre de 2010 por los estados de Acre, California (Estados Unidos) y Chiapas (México), para desarrollar un programa de créditos de carbono para evitar la deforestación).
El éxito del gabinete de crisis a la hora de dirigir las actividades de extinción dependió (aparte de de la dirección del gobierno) de la disponibilidad de datos de satélite precisos y a tiempo real y de la capacidad de utilizar esa información en la toma de decisiones. En este caso, la colaboración del gabinete de crisis con investigadores expertos fue crucial. Todos los técnicos y científicos de la universidad local que ayudaron en los esfuerzos de extinción eran investigadores (antiguos o presentes) del Experimento de Gran Escala de la Biosfera-Atmósfera en la Amazonia (LBA), una serie de estudios sobre el clima regional, los cambios en el uso de la tierra y la dinámica de los bosques.5
La presión ejercida por los medios de comunicación y la sociedad civil para reducir los incendios, que asolaron Acre en 2005 y 2010 y lo envolvieron en una nube de humo peligrosa para la salud, también fue decisiva para que el gobierno diera una respuesta rápida y eficaz. Para futuras respuestas de emergencia y planes de adaptación, se necesitarán estrategias políticas más amplias todavía, debido al aumento de la probabilidad de desastres naturales, tales como inundaciones, sequías, y sus consecuentes incendios.
Las quemas, por ejemplo, son un medio económico y tradicional en Acre, y, hasta la fecha, la difusión eficaz de alternativas a las quemas ha sido limitada. Además, la dificultad de controlar que se cumplan las normas y de demostrar quién las incumple, ha provocado que algunos habitantes de las zonas rurales sean procesados por realizar quemas durante periodos de prohibición, a pesar del gran daño que pueden causar. Las autoridades del estado trabajan ahora con los ministerios del gobierno nacional para eliminar el uso de las quemas como herramienta para la gestión de la tierra y para encontrar alternativas para los agricultores de las zonas rurales.
Notas finales
1 Xu et al. 2011.
2 Brown et al. 2006ª; Observaciones personales del autor.
3 Brown et al. 2006b ; Shimakuburo et al. 2009.
4 Lewis et al. 2011.
5 Selhorst et al. 2003; Mendoza 2003.
*La NASA es la Agencia Espacial Norteamericana. NOAA es la Administración Nacional Atmosférica y Oceánica de Estados Unidos.
Los datos precisos y a tiempo real de los satélites fueron cruciales para que los esfuerzos de extinción tuvieran éxito.
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Estudio de caso
RUANDA: Restauración de ecosistemas y energías renovables
En Ruanda, la producción de energía hidráulica es crucial para conseguir los objetivos de desarrollo económico y reducción de la pobreza del país. La «tierra de las mil colinas», con sus numerosos ríos y lagos, es un lugar idóneo para generar energía hidráulica y satisfacer así la creciente demanda de electricidad para abastecer tanto a una población en continuo crecimiento como a las industrias urbanas y a las inversiones agroindustriales en las zonas rurales.
Hilary Hove, Jo-Ellen Parry, Instituto Internacional para el Desarrollo Sostenible
Nelson Lujara, Ministerio de Infraestructura, Ruanda
En 2010, sólo entre un 10% y un 11% de la población de Ruanda tenía acceso a la electricidad. El plan de Política y Estrategia Energética 2011-2017 del país tiene un ambicioso objetivo, el de garantizar el acceso a la electricidad a un 50% de la población para el año 2017.1
Pese a que las centrales hidroeléctricas tienen los costos de producción de electricidad más bajos de Ruanda, existen dificultades para conseguir que ésta sea una fuente de energía de confianza. Una de las dificultades reside en el hecho de que este tipo de generación de energía es vulnerable a los cambios en las condiciones hidrológicas, cambios que probablemente sucedan a medida que se intensifique el cambio climático.
Esta vulnerabilidad quedó demostrada en los años 2003 y 2004, cuando Ruanda experimentó una crisis en el suministro eléctrico que perjudicó sus perspectivas de desarrollo y dio lugar a un fuerte descenso en la producción de energía eléctrica durante varios años. El gobierno respondió con medidas para la restauración de ecosistemas que podrían servir de ejemplo para otras áreas de Ruanda y otros países vulnerables a los cambios en los sistemas hidrológicos debido a diversos factores, entre ellos al cambio climático.
Esta crisis eléctrica fue provocada por un gran descenso en la generación de energía en la central hidroeléctrica de Ntaruka, una de las dos centrales que generaron el 90% de la energía hidráulica del país en 2004, debido a un notable descenso en el nivel del Lago Bulera, el embalse de la central Ntaruka. Este descenso se produjo por una combinación de diversos factores, entre ellos una gestión deficiente de los humedales de Rugezi, la degradación de los alrededores de los humedales Rugezi-Bulera-Ruhondo debido a la fragmentación de la tierra y al cultivo y pastoreo excesivo, el escaso mantenimiento de la central, y el descenso en las precipitaciones en los años previos. El empeoramiento del estado de la cuenca hidrográfica también afectó negativamente a las actividades de subsistencia, tales como la pesca, el transporte y la artesanía.
El descenso en la producción de electricidad de Ntaruka obligó a Ruanda a instalar generadores diesel, cuyos costos de operación eran de 65 dólares americanos al día.2 Las tarifas de electricidad se duplicaron de 2004 a 2005, de 7 a 14 centavos de dólar por kilovatio-hora, y volvieron a subir en 2005 y 2006 a 22 centavos de dólar kilovatio-hora.
En 2004, el gobierno de Ruanda emprendió acciones para restaurar la cuenca degradada interrumpiendo las actividades de drenaje en los humedales de Rugezi. También prohibió las actividades agrícolas y de pastoreo en las orillas de los humedales, así como en las inmediaciones de los lagos Bulera y Ruhondo. El gobierno restringió en concreto las actividades agrícolas y de pastoreo a 10 metros de las orillas de los arroyos y ríos y a 50 metros de las orillas de los lagos. El área Rugezi-Bulera-Ruhondo también se incluyó en la lista Ramsar de Humedales de Importancia Internacional en diciembre de 2005, y el gobierno de Ruanda designó los humedales de Rugezi como área protegida en 2008.
Estas acciones fueron posibles en primer lugar gracias a la política medioambiental existente en el país (2003) y posteriormente gracias a su política agrícola nacional (2004), su ley de medioambiente (2005) y su ley sobre la propiedad (2005).
FOMENTAR LOS MEDIOS DE VIDA SOSTENIBLES
Estas acciones, sin embargo, dejaron a muchas de las poblaciones rurales de la región sin posibilidades de acceder a los recursos clave. Según una fuente, cerca del 70% de la población de Rugezi había cultivado tierras cercanas a los humedales o dentro de ellos antes de que las nuevas restricciones entraran en vigor, sin embargo, no se ofreció ninguna compensación a quienes ya no tenían acceso a sus tierras. En respuesta a la preocupación de la población respecto a la pérdida de sus medios de vida, el gobierno de Ruanda estableció medidas agrícolas y para la gestión de las cuencas hidrográficas para compensar los impactos negativos de las medidas de conservación, entre las que se encuentran:
– Fomentar las prácticas agrícolas medioambientalmente sostenibles.
– Plantar árboles y construir estructuras para controlar la erosión en las laderas circundantes.
– Distribuir hornillos de menor consumo.
– Promover prácticas agrícolas ecológicas y nuevas actividades que generen ingresos, tales como la apicultura.
Estas actividades fueron implementadas por varios ministerios del gobierno, entre ellos los responsables de medio ambiente, agricultura, ganadería, explotación forestal y defensa.
Con el tiempo, la combinación de las intervenciones políticas y las actividades de restauración ha contribuido a la rehabilitación gradual de los humedales de Rugezi y al aumento de la producción de energía hidráulica del país. Se ha mejorado la capacidad de filtración de los humedales, reduciendo las tasas de sedimentación y aumentando el flujo del agua en el lago Bulera. Otras acciones, como por ejemplo alternar el uso de turbinas en la central hidroeléctrica de Ntaruka también contribuyeron al aumento del nivel del lago. Ruanda vio recompensados sus esfuerzos cuando, en 2007, la central de Ntaruka volvió a funcionar plenamente. Para el año 2009, su producción de energía había alcanzado una capacidad de 7 megavatios.3
El grado de responsabilidad que tienen las leyes de 2005 en la restauración del ecosistema es discutible. Según algunas fuentes, las restricciones de 10 y 50 metros no se implementaron adecuadamente en Rugezi; el informe sobre el estado del medio ambiente del gobierno hace la misma observación respecto a la aplicación de estas normas en los humedales de Ruanda.4 Sin embargo, también se ha sugerido que las autoridades locales disponen de las facultades para decidir sobre la implementación de las leyes,5 creando así la posibilidad de una aplicación más estricta en los humedales de Rugezi, dada su importancia a la hora de hacer frente a los problemas energéticos del país.
El impacto de los esfuerzos de restauración de los humedales Rugezi-Bulera-Ruhondo en la población local es una cuestión más difícil. Al principio, muchos medios de vida locales se vieron negativamente afectados, ya que las familias perdieron acceso a la tierra para el cultivo. Desde entonces, sin embargo, parece que los esfuerzos de restauración han comenzado a aportar beneficios. Las radicales actividades agroforestales y de construcción de terrazas han aumentado la productividad de los cultivos; los pastos sembrados en las terrazas y en las orillas de los lagos proporcionan alimento para el ganado; la flora y la fauna han aumentado en los humedales de Rugezi; y ha surgido un ecoturismo en la zona. Las consecuencias de estos esfuerzos de restauración en la población local sólo se apreciarán plenamente con el tiempo.
LECCIONES APRENDIDAS
Los factores que desencadenaron la crisis eléctrica de Ruanda en 2004 y las diversas acciones llevadas a cabo por el gobierno para responder a ella constituyen valiosas lecciones para la seguridad energética y para la toma de decisiones de adaptación.
Una de ellas es el valor de una estrategia integral para resolver problemas complejos. Restaurar los humedales Rugezi-Bulera-Ruhondo requirió esfuerzos relacionados entre sí para hacer frente a los problemas ecológicos, sociales, económicos y culturales, que se complementaron con los esfuerzos por parte del sector eléctrico para mejorar su gestión y funcionamiento. La cooperación de los ministerios y organismos en los ámbitos nacional, regional y local también fue importante.
Aunque las políticas y acciones de Ruanda no estaban específicamente diseñadas para ello, la mejora de la salud y el funcionamiento de los humedales Rugezi-Bulera-Ruhondo podría aumentar la resiliencia del país al cambio climático. Las prácticas de gestión de uso de la tierra que minimizan la erosión del suelo y protegen los ecosistemas más sensibles suelen ser de vital importancia para reducir la vulnerabilidad a los impactos climáticos.
Finalmente, este estudio destaca la importancia de buscar un equilibrio entre los objetivos de adaptación a corto y largo plazo, así como la necesidad de implementar medidas que mitiguen los impactos negativos a corto plazo en las poblaciones locales.
Notas finales
1 MINIFRA 2010.
2 PNUD 2006.
3 MINIFRA 2009.
4 RMNR s. a.; Willetts 2008a.
5 Pottier 2006a.
Este estudio destaca el conflicto de intereses entre los objetivos de adaptación a corto y largo plazo.
Estudio de caso
CHINA: La adaptación al cambio climático en el sector agrícola de China
La llanura de los ríos de las 3H en China es crítica para la economía agrícola del país, y, por lo tanto, para su seguridad alimentaria. Estos 350.000 kilómetros cuadrados, que abarcan áreas de cinco provincias diferentes y entre los que se encuentran las ciudades de Pekín y Tianjín, contienen el 25% de la tierra cultivable del país y alimentan a casi un tercio de la población. Sin embargo, su productividad en el futuro es incierta, debido a la escasez de agua: la disponibilidad de agua por habitante equivale a un tercio de la media nacional y a sólo la mitad de la cantidad establecida por la ONU para mantener el desarrollo socioeconómico.
Wang Lanying, Oficina para el Desarrollo Agrícola
Integral de China
Qun Li, Banco Mundial
En los últimos 50 años, la llanura de las 3H ha experimentado un aumento de las temperaturas de 1,18 º C. La media de precipitación anual ha descendido 140 milímetros (mm) entre los años 1954 y 2000, un descenso anual de 2,92 mm por año, lo que ha provocado sequías primaverales más frecuentes que han perjudicado gravemente los cultivos.1 El aumento de la demanda de agua para uso industrial y doméstico y la intensificación del cambio climático, que obliga a los agricultores a utilizar más agua debido a una mayor evaporación, harán que gran parte de la región se enfrente a un grave déficit de agua para el año 2030.2
En 2004, el gobierno de China respondió con el lanzamiento de un proyecto financiado por el Banco Mundial que tenía como objetivo trabajar tanto con agricultores como con expertos técnicos para implementar medidas de ahorro de agua en las cinco provincias. La Oficina para el Desarrollo Agrícola Integral de China (CAD), que pertenece al Ministerio de Finanzas, coordinó actividades con la ayuda de los ministerios responsables de recursos hídricos, agricultura, uso de la tierra y explotación forestal. El objetivo general era revertir el uso ineficiente del agua en la agricultura y aumentar los beneficios económicos de los agricultores.
Entre 2005 y 2010 se implementaron medidas agronómicas, de gestión y de ingeniería de riego con un costo de 463 millones de dólares en 107 condados. El objetivo era mejorar
505.505 hectáreas de cultivo con rendimiento bajo y medio, beneficiando así a 1,3 millones de familias.
La formación de asociaciones de usuarios de agua, promovida por el gobierno, dio lugar a la creación de foros para introducir una formación para el uso de nuevas técnicas de gestión del agua, así como un mecanismo para mejorar la gestión local de agua basado en la participación de los agricultores. Los sistemas de riego que se construyeron como parte del proyecto se entregaron a estas asociaciones de usuarios de agua para que los agricultores pudieran empezar a gestionar y mantener esta infraestructura. Dado que en ciertas partes de la región más del 70% de la población de agricultores son mujeres, se hizo uso de un fondo fiduciario de igualdad de género para llevar a cabo diversos programas de formación sobre prácticas agrícolas innovadoras para mujeres y también para directivos de gestión y expertos. Este fondo también financió iniciativas para aumentar la participación y las habilidades de las mujeres en la implementación y gestión de las asociaciones de usuarios de agua, y otras actividades del proyecto. Las actividades locales se coordinaron a través de las oficinas de la CAD en las provincias, municipios y condados, con los agricultores como protagonistas.
Dado que el diseño del proyecto no integró sistemáticamente los riesgos que presenta el cambio climático en todas sus actividades, en 2006 la CAD solicitó, y recibió, una subvención del Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM) para incorporar las actividades de adaptación al programa de riego y agricultura3 del proyecto financiado por el Banco Mundial. Esta fue la primera vez en la que la adaptación al cambio climático se introdujo en un proyecto financiado por el Banco Mundial. Junto con los asesores de recursos hídricos, se envió a expertos en agricultura al área para introducir nuevas variedades de trigo resistentes a las sequías y a las plagas, que se ajustaban mejor a las condiciones de cultivo que se esperan para el futuro. Fueron necesarias varias temporadas de cultivo para que muchos agricultores sembraran las nuevas variedades de cultivo, pero finalmente superaron su reticencia a dejar atrás la confianza que durante décadas tuvieron en el que un lugareño denominó «el trigo de siempre» al ver que las nuevas variedades tenían una mayor productividad. Del mismo modo, los programas piloto dirigidos por el gobierno que introdujeron nuevas técnicas para una mejor gestión del agua de riego tuvieron éxito entre los agricultores una vez que estos vieron sus ventajas: menor desperdicio de agua, riego más barato, y un menor uso de la escasa reserva de agua subterránea. Esto resultó en una mayor productividad del agua.
En el área rural de Xinyi, se construyeron 17 presas nuevas, con capacidad para 24.000 metros cúbicos de agua de riego al año. Cuando se combinó con otras medidas de ahorro de agua, la tasa de producción de agua aumentó de 1,14 a 1,5 kilogramos por metro cúbico. Estos cambios también han mejorado la capacidad de la región para resistir a los fenómenos meteorológicos extremos. En febrero de 2009, el condado de Huaiyuan, en la provincia de Anhui, sufrió la peor sequía de invierno de los últimos 50 años. Sin embargo, gracias al buen funcionamiento de los sistemas de riego, a la mejor gestión del agua y a las nuevas variedades, se conservaron las plantas de los semilleros de trigo y ningún cultivo quedó dañado por la sequía.
Mediante la sensibilización, la construcción de la capacidad y la demostración de medidas de adaptación, el proyecto del FMAM ha aumentado la capacidad de adaptación en la producción agrícola de la llanura de las 3H durante los últimos cuatro años, convirtiéndose en un ejemplo del uso más generalizado de medidas de adaptación en la agricultura china.
LECCIONES APRENDIDAS
El papel del CAD a la hora de coordinar las acciones de los sectores de finanzas, recursos hídricos, agricultura, explotación forestal y recursos de la tierra fue esencial para la correcta implementación de las medidas de adaptación en un área tan extensa. Como programa que se ocupa de la agricultura, el medio rural y los problemas de la agricultura, tiene un gran poder a la hora de dirigir las actividades de adaptación al cambio climático en China, además de un diseño institucional bien establecido, una buena reputación entre los agricultores, un sólido programa de inversión en curso que combina el desarrollo de infraestructuras y del software, y muchos años de experiencia con proyectos financiados por el Banco Mundial. Esto, a su vez, ha permitido una integración relativamente fácil de las iniciativas de adaptación al clima en el proyecto en curso de mejora de la agricultura.
También fue crucial para el éxito del proyecto la cooperación y creación de propiedad conjunta con los agricultores, así como la colaboración de las principales instituciones de investigación científica y agrícola, que aportaron apoyo técnico. Además de posibilitar la creación de las asociaciones de usuarios de agua, la CAD envió cuestionarios a los agricultores para conocer sus opiniones y sugerencias respecto a las medidas de adaptación, garantizando así que las medidas tomadas eran técnicamente sólidas y estaban apoyadas por la población agrícola. Para hacer frente a la falta de concienciación en cuanto al cambio climático, la CAD también contrató a expertos del Departamento de Cambio Climático de la Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma, el Centro de Gestión de Fondos para el Mecanismo de Desarrollo Limpio de China (MDL), la Academia de las Ciencias de China, y la Academia de las Ciencias Agrícolas de China para informar a los agricultores.
Para mejorar la adaptación al cambio climático en el ámbito de la agricultura de regadío, el programa del CAD debería continuar explorando nuevas tecnologías para aumentar la eficiencia del agua y mejorar la agricultura en base a las lecciones aprendidas. Además, los departamentos del gobierno tienen que involucrarse más a nivel técnico para que las estrategias de adaptación se apliquen de manera más general en el desarrollo de la agricultura.
Por último, y teniendo en cuenta que los impactos climáticos seguirán manifestándose, las medidas de adaptación deben estar continuamente controladas y mejorarse de acuerdo con las condiciones del terreno.
Notas finales
1 Tianzhan 2006.
2 Mo 2010.
3 Academia de las Ciencias de China 2007.
Fueron necesarias varias temporadas de cultivo para que muchos agricultores sembraran las nuevas variedades de cultivo, pero finalmente superaron su reticencia al ver el aumento de la productividad de sus cultivos.
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