Adaptación en marcha: Capítulo 3: Participación ciudadana

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INDICE y PRESENTACIÓN

PARTICIPACIÓN CIUDADANA

La participación ciudadana será esencial para preparar a las sociedades para que tomen las difíciles decisiones que requerirá el cambio climático. ¿Qué riesgos climáticos deberían abordarse? ¿Deberían tener preferencia ante otras prioridades nacionales urgentes? ¿Qué poblaciones, sectores y ecosistemas vulnerables deberían tener prioridad en los esfuerzos de adaptación? Preguntas como éstas, y las decisiones que surjan de ellas, deben ser objeto de debate y, a poder ser, de consenso.

En este capítulo, exploramos la importancia crucial de la participación ciudadana en la toma de decisiones para abordar el cambio climático, e intentamos ofrecer a los encargados de la toma de decisiones estrategias específicas para promover una participación ciudadana generalizada en la toma de decisiones de adaptación. Una participación global es necesaria para abordar directamente no sólo los riesgos climáticos a través de los procesos de planificación y creación de políticas, sino también las decisiones que puedan afectar a la vulnerabilidad.

LA IMPORTANCIA DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN UN CLIMA CAMBIANTE

Las comunidades son probablemente quienes mejor aprecian los cambios en el clima y los patrones meteorológicos en el ámbito local, es por esto que una participación ciudadana a la hora de diseñar los planes y políticas de adaptación es de vital importancia. Tal y como exponemos en este capítulo, y como señalan los extractos y los estudios de caso prácticos, los encargados de desarrollar las políticas pueden tomar decisiones de adaptación más eficaces involucrando a los afectados por los impactos climáticos y dirigiendo las acciones a ellos en particular.

Sin embargo, la realidad es que la idea de la participación ciudadana en la toma de decisiones de adaptación puede llegar un poco tarde. En lugar de participar activamente, las comunidades afectadas y otros grupos de interés suelen ser los últimos en ser consultados sobre la planificación y los procesos de toma de decisiones, o simplemente son informados de decisiones que ya han sido tomadas.1 Esto se debe en parte a las barreras culturales y de capacitación, que frenan la participación ciudadana. En muchos casos, esto también se debe a barreras políticas y legales, ya que muchas de las personas, comunidades y organizaciones afectadas carecen de derecho legal a la consulta y la participación.

Las formas de participación ciudadana utilizadas por los gobiernos pueden ser superficiales, como la divulgación de información sobre decisiones que ya han sido tomadas y las consultas superficiales, o globales, como las decisiones conjuntas entre los gobiernos de las comunidades afectadas, o el control total de las decisiones por parte de los ciudadanos.

1: Entry Points for Public Engagement in a Changing Climate

En este informe se utiliza el término “ciudadana” en su sentido más amplio, que incluye no sólo a las comunidades afectadas sino también a las organizaciones de la sociedad civil, las instituciones científicas, las universidades y el sector privado, así como a las organizaciones que representan a los ciudadanos de forma individual o como colectivo. Vamos más allá de las formas de involucrar a los ciudadanos en los procesos políticos, como referendos y audiencias públicas, y destacamos formas novedosas y eficaces para que la población participe en la toma de decisiones.

Sin una participación ciudadana profunda y continua a lo largo de los ciclos políticos, es poco probable que se integren los riesgos climáticos en las decisiones. La Figura 3.1 subraya los puntos de acceso a los procesos de la toma de decisiones de adaptación en los que la participación de la población es crucial.

El primer paso para que la participación ciudadana tenga éxito es el empoderamiento legal de los afectados (véase la Figura 3.1). Dado que la planificación para los impactos del cambio climático requerirá una intervención de gran alcance por parte del gobierno, unos procesos equitativos, llevados a cabo mediante la participación ciudadana, serán de vital importancia a la hora de reforzar la legitimidad de los responsables de la toma de decisiones y de las acciones que éstos realicen.

Con unas estrategias superficiales para lograr la participación ciudadana, es poco probable obtener los beneficios que pueden generar unos esfuerzos más amplios (véase el Cuadro 3.2).2

Prepararse para los riesgos climáticos y responder a ellos supondrá en muchos casos tomar decisiones que perjudiquen a unos y beneficien a otros, creando vencedores y vencidos. Sin embargo, involucrar a la población desde el principio puede favorecer la concienciación sobre los problemas a los que nos enfrentamos y las opciones disponibles. El hecho de abrirse a la población puede también aumentar su confianza en los gobiernos, haciendo que estos sean más conscientes de su responsabilidad, y que, a su vez, los grupos de interés apoyen sus acciones. Por ejemplo, limitar la construcción de infraestructuras en las costas para conservar los manglares y el papel que juegan al proteger la costa de los daños causados por las tormentas podría afectar a la industria local y al empleo. En tales circunstancias, garantizar que la población esté bien informada y participe puede ser de gran ayuda para que las comunidades vean estas decisiones como justas.

LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA PARA UNA TOMA DE DECISIONES EFICAZ

En esta sección identificamos las cuestiones de los procesos de planificación y creación de políticas en las que la participación ciudadana puede ser crucial a la hora de anticipar el cambio climático y responder a él. Aunque la participación ciudadana por sí sola no asegura una toma de decisiones eficaz, es necesaria.

Es esencial que la población disponga de toda la información sobre el cambio climático, incluidos los posibles impactos climáticos que podrían afectar a las comunidades y las consecuencias de los mismos. Para cualquier proceso de participación ciudadana es fundamental proporcionar dicha información, para que esta participación tenga sentido e importancia (véase también el Capítulo 4).

Identificación del problema

Antes de considerar las opciones políticas y de planificación, los directivos deberían incluir a la población a la hora de definir las necesidades que deben cubrir las políticas para ser eficaces. Estos esfuerzos tempranos por involucrar a las comunidades afectadas, la sociedad civil y los expertos pueden centrarse en la recopilación de datos relevantes.

Las agencias de meteorología y otros organismos de los gobiernos pueden hacer participar a la población en la elaboración de la cartografía de vulnerabilidad, en la recopilación de datos estacionales, en las proyecciones de desarrollo de los cambios futuros y en el seguimiento del cambio a largo plazo. La participación de la población en la valoración de los riesgos y la vulnerabilidad puede a su vez impulsar las acciones para mejorar la preparación de las comunidades. En Bangladesh, el gobierno llevó a cabo evaluaciones del riesgo para las comunidades en 32 de los 64 distritos, con la participación de las comunidades y de organizaciones no gubernamentales, que dieron como resultado el desarrollo de las medidas para la reducción de riesgos en todos los distritos. Primero, los miembros de las comunidades completaron un análisis de los riesgos para las comunidades, que combina datos científicos e información local para identificar, analizar y evaluar los riesgos y vulnerabilidades a los que se expone una comunidad. Después desarrollaron un plan de acción para la reducción de riesgos, en el que se enumeraban actividades prioritarias, como la formación para la preparación de desastres, iniciativas de reforestación, iniciativas sanitarias y la elevación de las carreteras.

Las organizaciones de la sociedad civil también pueden ayudar en estos análisis, al conectar a la población con los responsables de la toma de decisiones. Cuando no se llevan a cabo estas estrategias, se descuidan las necesidades de los más vulnerables. Por ejemplo, Nella Canales, miembro del Grupo Técnico de Adaptación de la Comisión Nacional de Cambio Climático de Perú, informó sobre cómo el Banco Central de Reserva del Perú encargó que se llevara a cabo un estudio de las actividades que están en riesgo debido a los impactos climáticos. Sin procesos de participación eficaces, el estudio identificó solo a aquellos sectores con un importante mercado de exportación, como la agricultura y la pesca. “Miles de pequeños productores de las tierras altas de Perú, cuyos lazos con los mercados extranjeros son casi inexistentes y cuyas contribuciones al PIB son pequeñas, fueron dejados de lado.”15 Según Canales, las organizaciones de la sociedad civil pueden “dar voz a estos grupos y asegurar mediante el apoyo político el reconocimiento de su vulnerabilidad en las políticas públicas”.16

Análisis de las opciones

La investigación llevada a cabo para esta edición de Recursos Mundiales exploró varias medidas innovadoras para involucrar a la población en el análisis de opciones para combatir los riesgos climáticos, incluidos ejercicios de situación y juegos. Los ejercicios de simulación llevados a cabo en Ghana y Vietnam (véase el Capítulo 6 para información sobre herramientas de planificación y creación de políticas) unieron a directivos del gobierno y representantes de la sociedad civil y otros grupos de interés para hablar sobre los niveles de riesgo aceptables y los objetivos políticos para los sectores de agricultura y producción de energía eléctrica. El juego de roles facilitó el diálogo, ya que se animó a los participantes a salirse de sus posiciones oficiales, explorar una variedad de soluciones y buscar el consenso.

Los juegos también ayudan a la población a entender sus opciones y necesidades frente al cambio climático.17 La Cruz Roja, por ejemplo, hizo uso de ellos de forma eficaz como una herramienta de decisión en las comunidades africanas (véase el Cuadro 3.3). Según Pablo Suárez, de la Cruz Roja, las estrategias de educación convencionales, como las presentaciones con diapositivas y la simulación de desastres, han sido un gran fracaso a la hora de transmitir las probabilidades asociadas a un fenómeno extremo. Sin embargo, estas estrategias pueden ser útiles si se complementan con juegos durante talleres de formación para la participación de la población y la sociedad civil en el análisis de opciones para combatir el riesgo.

Priorización y decisión

Tomar medidas para abordar los riesgos climáticos requerirá un establecimiento de prioridades para los países con pocos recursos para el desarrollo que ya luchan por cubrir sus necesidades básicas. Será necesario dirigir las acciones hacia las poblaciones, ecosistemas y sectores vulnerables.

Un acuerdo colectivo entre los grupos afectados sobre los niveles de riesgo aceptables es un prerrequisito para dar prioridad a unas u otras acciones.18 Por ejemplo, en el ejercicio de simulación de Ghana, (véase la página 98), los encargados de tomar las decisiones decidieron continuar con la construcción de una presa a pesar de los elevados costes de electricidad que se preveían para el futuro. Para los gobiernos, es de vital importancia involucrar a la población en este paso clave, ya que puede generar respuestas más duraderas a las difíciles decisiones de adaptación. Es inevitable que las decisiones perjudiquen o beneficien diferentes aspectos, porque hay muchos grupos con diferentes intereses en las actividades de adaptación. Incluso las políticas que no tienen demasiadas consecuencias negativas y que toman medidas útiles tanto para los objetivos de desarrollo como para los de adaptación implican hacer elecciones sensatas sobre la destinación de las inversiones. (Véase el Cuadro 3.4)

A la hora de negociar en un terreno tan complicado, unas estrategias de participación bien diseñadas pueden ayudar a los ministerios y organismos del gobierno a llevar a cabo procesos justos y eficaces.20 El proceso de inclusión también puede ayudar a crear apoyo por parte de la población y la sociedad civil al tomar decisiones difíciles y podría actuar como un mecanismo de gestión de conflictos en ciertas situaciones. Algunos casos requerirán mecanismos de resolución de conflictos. Por ejemplo, los propietarios de hoteles de playa podrían apoyar la construcción de un dique de contención para proteger sus edificios de la erosión, mientras que los pueblos pesqueros vecinos no quieren que se construya porque la erosión y acreción naturales ayudan a aumentar el tamaño de los hábitats en los que se crían los peces.

El nivel de participación pública durante la priorización en el ciclo de toma de decisiones podría variar en función del impacto climático. Por ejemplo, tras un fenómeno extremo, los esfuerzos para aliviar sus consecuencias podrían no disponer del tiempo o los recursos necesarios para incluir a todos los habitantes de la zona una vez establecidas las prioridades. En tales circunstancias, prevalecerán otras necesidades urgentes sobre la posibilidad de participación de las comunidades afectadas en los procesos de toma de decisiones.21 Sin embargo, aquellos aspectos que no se aborden en el momento tendrán que ser atendidos durante los esfuerzos de recuperación a largo plazo.

Algunos gobiernos ya se han percatado y han asimilado la importancia de la participación ciudadana a la hora de priorizar las actividades de adaptación. Por ejemplo, mientras desarrollaba el Programa Nacional de Acción para la Adaptación (PNAA), Sudán llevó a cabo un proceso de priorización en dos partes. El primer paso consistió en convocar a los grupos de interés en cinco zonas ecológicas diferentes, donde cada grupo desarrolló unos criterios tanto cuantitativos como consultivos para evaluar diversos proyectos de adaptación. Se crearon 32 proyectos que fueron clasificados por orden de importancia para los grupos de interés. El segundo paso se llevó a cabo en el ámbito nacional. Representantes de organizaciones no gubernamentales, especialistas y profesionales justificaron las prioridades sugeridas por los grupos regionales y ofrecieron también un asesoramiento estratégico para su implementación. Entre los grupos representados durante este proceso de priorización encontramos agricultores, funcionarios del gobierno, investigadores y organizaciones no gubernamentales.

Implementación

La participación ciudadana en la implementación de esfuerzos de adaptación puede traer múltiples beneficios. No sólo aprovecha el conocimiento y experiencia de las comunidades locales y aumenta su capacidad para poner en práctica las intervenciones, sino que también aporta legitimidad a las acciones que se llevan a cabo. A su vez, la durabilidad de la integración de los riesgos climáticos en los planes y políticas puede verse reforzada.

A lo largo de las últimas décadas, los esfuerzos de implementación descentralizados han sido de ayuda para muchas reformas políticas, facilitando los esfuerzos de los gobiernos por ser más flexibles y receptivos a las necesidades de las comunidades locales.22 Además, las estrategias de participación pueden ser económicas, ya que las comunidades locales están preparadas para mantener las actividades. El gobierno chino, por ejemplo, con el apoyo del Banco Mundial, estableció organizaciones de agricultores y asociaciones de usuarios de agua para adoptar técnicas y prácticas de riego más eficaces, junto con nuevos tipos de cultivo. Las organizaciones, financiadas por subvenciones del gobierno, ofrecieron formación para las actividades de adaptación en el sector de la agricultura. Las asociaciones de usuarios de agua también fueron formadas para encargarse del funcionamiento y mantenimiento de las instalaciones de riego. Estos esfuerzos para involucrar a las comunidades locales fueron un factor clave para el éxito del proyecto.

Por otro lado, es más probable que las comunidades ayuden en la implementación de los esfuerzos de adaptación, por ejemplo, en la recopilación de información relevante, si comprenden el valor de su participación, y si su colaboración en los procesos de toma de decisiones va destinada a cubrir sus necesidades. En Malí, las actividades llevadas a cabo por el gobierno para integrar los riesgos climáticos en el sector de la agricultura incluyeron un trabajo conjunto con los agricultores para desarrollar perfiles climatológicos para sus propias tierras, no sólo para las tierras de cultivo vecinas. Tras el análisis inicial, los agricultores recibieron boletines informativos a 10 días sobre las condiciones hidrológicas, meteorológicas, agrícolas e información sobre las plagas, con una entrega de datos más específicos cada uno a tres días. Esta estrategia centrada en los agricultores se ganó el apoyo de las comunidades rurales, ya que ellos mismos pudieron aplicar la información que reunían a sus propias actividades de producción de cultivos, obteniendo un claro beneficio.

Los agricultores que utilizaron la información agrometeorológica tuvieron unos ingresos notablemente más importantes con sus cosechas que los que utilizaron los indicadores tradicionales.23

3

Las asociaciones entre comunidades, sociedad civil y otros grupos de interés también pueden jugar un papel importante en la implementación. Por ejemplo, en Borneo Central, (Indonesia), el gobierno provincial adoptó una herramienta innovadora para predecir los devastadores incendios en turberas, y lo hizo en colaboración con ONGs y expertos técnicos de la universidad local. A pesar de suponer un grave peligro para la salud pública y los medios de vida, y contribuir significativamente al cambio climático, los agricultores locales solían ver estos incendios descontrolados como un riesgo necesario para preparar la tierra para el cultivo. Sin embargo, la ONG para el desarrollo CARE Indonesia, se ganó la confianza de las comunidades indígenas de la zona y convenció a los agricultores más escépticos. El gobierno organizó talleres para explicar a los agricultores cómo un sistema de alerta temprana podría permitirles controlar mejor el uso del fuego y ayudaría a prevenir los daños y las pérdidas económicas que generan los incendios accidentales.24

Evaluación y seguimiento

La participación ciudadana durante el seguimiento y evaluación de los esfuerzos de adaptación puede ayudar a entender que los riesgos están cambiando y que determinadas actividades son eficaces para responder a ellos.25

Los incentivos y recursos pueden propiciar la participación, así como compensar los costos que supone involucrar a la población en el seguimiento y evaluación. En Malí, por ejemplo, los miembros de la sociedad que participan en los esfuerzos que lleva a cabo el gobierno para registrar y transmitir datos de precipitación han recibido bicicletas para facilitar la recogida de datos.

El proyecto RANET (Radio e Internet para la Comunicación de Información Hidrometeorológica) en Zambia hizo uso de incentivos similares, proporcionando a los socios rurales teléfonos móviles que recogen datos de precipitación y recargándolos periódicamente de forma gratuita. El Departamento Meteorológico de Zambia proporciona previsiones de precipitación estacionales y organiza las reuniones de revisión de las comunidades que participan en la recogida de la información. El resultado es que 3.050 miembros de comunidades de áreas remotas están haciendo mediciones con pluviómetros. Además, las emisoras FM han sido equipadas con receptores solares y por cable.26 El sector privado también ha empezado a financiar estas iniciativas. Por ejemplo, una iniciativa internacional llamada Green Power for Mobiles está ayudando a la industria de la telefonía móvil a implantar el uso fuentes de energía renovables para cargar los móviles en zonas que no disponen de electricidad.27

Sin embargo, los esfuerzos de adaptación podrían fracasar si los afectados no participan en su seguimiento, operaciones y supervisión. Esta fue una conclusión clave que se extrajo de los esfuerzos de Nepal por prevenir las inundaciones por el desbordamiento de un lago glacial (véase el estudio llevado a cabo en Nepal, página 46). Estas inundaciones pueden provocar daños importantes en los valles por los que bajan los ríos. El lago glacial Tsho Rolpa es el más grande del Himalaya nepalí.

Hace diez años, la amenaza de inundaciones en los valles hizo que el gobierno nepalí tomara medidas preventivas. Estas medidas incluyeron rebajar el nivel del lago tres metros y establecer un sistema de alerta para emergencias, y, a pesar de que fueron consideradas necesarias para prevenir unas inundaciones catastróficas, el apoyo de la ciudadanía fue escaso. Cuando terminó la interacción inicial entre los funcionarios del gobierno y las comunidades, el seguimiento decayó. Pese a que los residentes de los pueblos de la montaña ayudaron a construir el sistema de alerta temprana al mantener bajos los costes de operación y mantenimiento, los dispositivos de alerta temprana fueron saqueados y destrozados.28 El caso de Nepal demuestra que la participación ciudadana en la implementación inicial no es suficiente. Para mantener actividades de adaptación eficaces se necesita tanto una participación continua como un interés por parte de las comunidades.

Para que la participación ciudadana sea eficaz, los encargados de la toma de decisiones y la población necesitan información sobre los riesgos presentes y futuros que plantea el cambio climático, así como sobre la vulnerabilidad de los afectados. El siguiente capítulo describe la importancia de ciertos tipos de información en el contexto del cambio climático y destaca la importancia de las tecnologías innovadoras y otros medios de recopilar y divulgar la información eficazmente.


VIETNAM: RESTAURAR LOS MANGLARES, PROTEGER LAS COSTAS

Neil Powell, Instituto Ambiental de Estocolmo

Maria Osbeck, Instituto Ambiental de Estocolmo

Bach Tan Sinh, Instituto Nacional de Ciencia, Políticas Tecnológicas y Estudios

Estratégicos

Toan Vu Canh, Instituto Nacional de Ciencia, Políticas Tecnológicas y Estudios Estratégicos

Situado en el pleno cinturón ecuatorial del monzón, Vietnam es extremadamente vulnerable a los impactos del cambo climático, especialmente a los aumentos de intensidad de las tormentas costeras y la subida del nivel del mar. Una restauración y rehabilitación de los manglares a gran escala es una iniciativa de adaptación clave en Vietnam, con resultados muy diferentes entre el norte y el sur. Este estudio de caso práctico analiza los esfuerzos de Vietnam para utilizar los manglares como elemento de adaptación e ilustra por qué la gestión pública ha sido de vital importancia para su éxito.

Los informes homologados por el gobierno de Vietnam muestran que la temperatura media anual del país ha aumentado entre 0,5 y 0,7 grados en los últimos 50 años.1 Durante este mismo periodo, el nivel del mar ha subido 20 cm a lo largo de sus costas. Estos cambios climáticos han tenido lugar en el contexto de la pérdida de más del 80% de los bosques de manglares desde los años 50, provocada por la defoliación y más recientemente por el desarrollo costero, que a su vez ha magnificado el impacto de las marejadas ciclónicas en las áreas costeras.2

Como resultado de los cambios climáticos actuales y los que se prevén para el futuro, los sectores de la agricultura y los recursos de agua, incluido el del cultivo de arroz, que es de vital importancia, están viendo aumentada su vulnerabilidad ante la intrusión de agua salada y las inundaciones. Las marejadas ciclónicas también pueden provocar grandes daños en las infraestructuras costeras y en los diques y estructuras que protegen el rápido desarrollo de la industria de la acuicultura. Las previsiones para el cambio climático en el delta del Mekong sugieren que para el 2050, el 45% del área total de la tierra estará salinizada.3 Las investigaciones apuntan a que una subida de un metro en el nivel del mar tendría un grave impacto en un 11% de la población y disminuiría el producto interior bruto de Vietnam en un 10%.4

Las políticas nacionales para la adaptación al cambio climático en Vietnam son una combinación de medidas estrictas y flexibles. En respuesta, y junto con otros países asiáticos, Vietnam inició una restauración a gran escala de los manglares y unos programas de rehabilitación con el apoyo de donantes como el Banco Mundial y ONGs de ayuda internacional, como la Cruz Roja. Desde 2011, la restauración y rehabilitación de los manglares ha invertido la tendencia de la deforestación, añadiendo un total de 15.000 nuevas hectáreas de bosques, alcanzando una cobertura total de 155.290 hectáreas en 2008. Además, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural anunció su plan de invertir 200.000 millones de dongs vietnamitas para mejorar el sistema de diques costeros del país, con los manglares actuando como mecanismo de protección para los diques construidos. Los bosques de manglares también se incluirán como parte del plan nacional para la gestión integrada de las costas, desarrollado por el Ministerio de Recursos Naturales y Medio Ambiente.

LA DIFERENCIA ENTRE LAS REGIONES:

La plantación de mangles como medida de adaptación estricta y flexible

En el norte, el gobierno ha fomentado la plantación de mangles para proteger los diques de contención, que sirven como una medida “estricta” para mitigar los riesgos y proteger los pueblos costeros de las tormentas. La mayoría de los manglares han sido calificados como medida de protección, negando así los derechos de uso de los habitantes locales. Esto a su vez ha llevado a conflictos de interés entre la lucrativa industria camaronera y las plantaciones de mangles por el control de los humedales costeros. Además, los miembros marginados de la sociedad han sido desplazados, especialmente las mujeres que dependen del acceso a la costa para recoger marisco salvaje, como almejas y cangrejos.

El mayor programa de restauración y rehabilitación del norte del país fue llevado a cabo por la Cruz Roja Internacional y financiado por Japón y Dinamarca. Este programa patrocinó los proyectos de restauración y rehabilitación de manglares de los gobiernos locales, en los que se dio trabajo a los lugareños para plantar y proteger los manglares. Estos proyectos, llevados a cabo en ocho provincias, resultaron en la plantación de 18.000 hectáreas de manglares a lo largo de los 100 kilómetros que mide el dique de contención, para constituir una barrera protectora para la infraestructura.

La función protectora de los manglares en el distrito de Kien Thuy (en la provincia de Thai Binh) quedó demostrada durante el tifón Damrey en 2005. Allí, el sistema de restauración de los manglares en la costa disminuyó la altura de las olas, de los 4 metros esperados a 0,5 metros, y el dique resultó ileso. Sin embargo, desde que en 2006 terminó la participación de la Cruz Roja, la compensación que reciben los habitantes locales por proteger los manglares ha bajado significativamente, tanto que ya no supone un incentivo suficiente para continuar protegiéndolos.

La mayoría de los manglares del norte son monocultivos que maximizan las propiedades protectoras de los árboles, una estrategia de gestión forestal que la población local contrapone a su imposibilidad de proporcionar hábitats productivos para la industria pesquera, las almejas y los cangrejos.5

La experiencia extraída de un programa de restauración de manglares desarrollado en el distrito de Tien Hay (provincia de Thai Binh), llevado a cabo por la Unión Europea en el delta del río Rojo muestra que hacer que la población ayude y participe es cada vez más difícil. Algunos lugareños se quejan de que el programa no les compensa adecuadamente por reducir su acceso a los cangrejos y las almejas, lo que ha producido un aumento en la tala ilegal de manglares.6

En el sur, los donantes y los gobiernos locales han escogido una estrategia muy diferente. Han tratado la restauración y rehabilitación de manglares como un esfuerzo multifuncional flexible para aliviar la pobreza y diversificar los medios de vida protegiendo al mismo tiempo las áreas costeras. Muchas plantaciones son ricas en especies y se gestionan en base a ciertas disposiciones legales sobre el uso de la tierra, así que en la mayoría de las zonas los habitantes tienen derecho a la propiedad de la tierra.

Consecuentemente, los manglares han proporcionado a las comunidades pesqueras tanto bienes y servicios ecológicos como beneficios en sus medios de vida, especialmente en zonas en las que la restauración se ha combinado con la creación de la capacidad y la formación así como con la provisión de servicios sociales como colegios y centros de salud, e infraestructuras como carreteras y electricidad.

Según las estadísticas del gobierno, desde el año 2000 se ha declarado como productiva el 77% de la superficie forestal de manglares7 del sur de Vietnam. En esta superficie se han distribuido 33.000 familias y 62 organizaciones o grupos colectivos. Un ejemplo es el Proyecto de Protección y Desarrollo de Humedales Costeros llevado a cabo en el delta del Mekong entre 1997 y 2007. Este proyecto combinó la plantación de mangles con la emisión de contratos de arrendamiento de tierras forestales a cerca de 8.000 familias.8

LECCIONES APRENDIDAS

El experimento de restauración de manglares en diferentes regiones de Vietnam indica que las estrategias de adaptación con un único objetivo, como proteger las infraestructuras costeras de la subida del nivel del mar, pueden generar conflictos inesperados y traer consecuencias que entorpezcan la consecución del objetivo final. Se ha negado a los residentes de las comunidades locales la capacidad de ganarse el sustento mediante los bosques de manglares y los humedales debido a su condición de áreas protegidas, sin embargo, no hay otro “mercado” que les pueda compensar. Este fracaso, en parte, se debe a que esta estrategia de planificación convencional sólo permite una participación limitada de los múltiples grupos de interés, especialmente en las comunidades locales.

El sur, por el contrario, ha tenido más éxito a la hora de incluir la adaptación en su proceso de planificación de desarrollo, y ha conseguido generar beneficios para todos los grupos de interés. Además, restaurar los manglares dentro de un proceso de planificación y acción más amplio es una estrategia con muchas más ventajas que inconvenientes, por lo tanto es más probable que aporte beneficios a las comunidades que una estrategia con un único objetivo, a pesar de incertidumbres futuras.

Notas finales

1 Tai et al. 2009.

2 Tai et al. 2009.

3 CCFSC 2001.

4 Dasgupta et al. 2007.

5 Osbeck et al. 2010.

6 Osbeck et al. 2010.

7 Que 2003.

8 World Bank 2008a.

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Hacer que la adaptación forme parte de un proceso de planificación del desarrollo mundial ha sido beneficioso para los grupos de interés

NEPAL: Haciendo frente al riesgo de desbordamiento de un lago glacial

Los glaciares contienen aproximadamente el 70% del agua dulce del mundo, y son especialmente susceptibles a los cambios de temperatura. Debido a su fusión y a los ya visibles impactos del cambio climático, los países montañosos están en busca de un método de adaptación eficaz.

Susan Tambi Matambo, Experta Independiente.

Arun Bhakta Shrestha, Centro Internacional para el Desarrollo Integrado de las Montañas

En Nepal, los glaciares cubren aproximadamente un 9,6% del área total del país,1 y, debido al aumento de las temperaturas, están disminuyendo considerablemente, formando lagos glaciales que pueden desbordarse y provocar devastadoras inundaciones en los valles fluviales. Las temperaturas medias de Nepal están aumentando entre aproximadamente 0,04 y 0,09º C al año, aumentando más en alturas elevadas2 y agravando así la amenaza de desbordamientos.

A finales de los 90, el gobierno de Nepal tomó medidas para prevenir el desbordamiento del lago glacial Tsho Rolpa, el más grande del país, situado a unos 110 kilómetros al noreste de la capital, Katmandú. Algunos expertos creen que estas medidas evitaron unas inundaciones catastróficas y que por tanto pueden ser de gran ayuda para futuras intervenciones.4

MEDIDAS DE PREVENCIÓN DE RIESGOS

En 1997, atendiendo a las advertencias de numerosos científicos que sostenían que el lago presentaba un grave riesgo de desbordamiento, el gobierno de Nepal inició unas medidas a corto y largo plazo para prevenir dicho riesgo y reducir los daños que podría causar. Para alertar a las comunidades asentadas en los valles de una inundación por desbordamiento, se instaló un sistema basado en una tecnología de radio de muy alta frecuencia (VHF) para transmitir las alertas de los sensores del Tsho Rolpa a las estaciones de alerta situadas en los valles locales. Las advertencias se emitían por sirenas de aire respaldadas por sirenas electrónicas.5 Se establecieron centros de gestión de datos, a cargo de personal especializado, para supervisar el funcionamiento del sistema. Finalmente, se construyó una estación de comunicación por dispersión meteórica para transmitir y recibir señales de las estaciones de alerta a una estación de detección con dispositivos capaces de tener un alcance de transmisión de las señales de radio a más de 1.500 kilómetros.6

Con el apoyo del gobierno holandés, se instalaron estructuras físicas para reducir el tamaño del lago. Entre ellas se encuentra la instalación de sifones de prueba para rebajar el nivel del lago sin el empleo de bombas y, más tarde, se construyó un canal con compuertas para permitir una descarga de agua controlada. En el año 2000, se terminó la construcción de dicho canal y se consiguió rebajar tres metros el nivel del lago.7 Además, para alertar a los habitantes de los valles y a las autoridades de una inundación, el Banco Mundial apoyó la instalación de un sistema automático de sensores para detectar una posible inundación. Los sensores se colocaron justo debajo del Tsho Rolpa para detectar cambios en los flujos, y se incluyó un componente redundante para evitar falsas alarmas.

LECCIONES APRENDIDAS

El esfuerzo de Nepal para la prevención de inundaciones por desbordamiento de lagos glaciales ha traído lecciones tanto positivas como negativas para su gobierno y el de otros países con problemas similares. La colaboración con los organismos donantes fue crucial para una toma de medidas rápida una vez identificada la amenaza del Tsho Rolpa, e igualmente importante fue el esfuerzo coordinado entre varios ministerios del gobierno. La instalación de sifones de prueba en el lago y del sistema manual de alerta temprana, llevada a cabo por el ejército de Nepal, fue un esfuerzo coordinado dirigido por el Departamento de Hidrología y Meteorología, con el apoyo del ejército y la policía nepalíes, el Ministerio del Interior y el Departamento de Suministro de Agua. Al incluir a los científicos en el proceso político, el gobierno también garantizó que el proyecto estuviese basado en unos principios científicos y técnicos sólidos.8

La participación de la población también fue eficaz durante la fase de implementación, ya que la población local colaboró tanto en la construcción de estructuras físicas para rebajar el nivel del lago como de los sistemas de alerta temprana.9 Durante mucho tiempo, dado que el sistema de VFH del lago era el único medio de comunicación de los lugareños, el sistema de alerta temprana fue un factor clave a la hora de transmitir la importancia del proyecto a la comunidad.10

A pesar de que el canal para la descarga de agua controlada todavía funciona y se encuentra en buen estado, los sistemas de alerta temprana del Tsho Rolpa fueron destruidos en 2002 y, por lo tanto, dejaron de operar. Esto puede atribuirse a la ausencia de financiación para su mantenimiento, así como a la pérdida de la concienciación y preocupación por parte de las comunidades locales, que parecen haber olvidado la amenaza que supone el desbordamiento del lago.27 El hecho de que la educación pública actual no trate de manera adecuada los riesgos que suponen las inundaciones y la falta de participación de los lugareños en los programas de formación sobre el uso y la importancia del sistema de alerta temprana podrían explicar la pérdida de apoyo público y la destrucción del sistema.

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Notas

1 ICIMOD/UNEP 2001; Sharma 2010.

2 Shrestha et al. 1999 ; Xu et al. 2007.

3 Dahal 2008 ; Rana et al. 2000 Shrestha et al. 2004.

4 Meteorcomm LLC 2010.

5 Bell et al. 1999; Meteorcomm LLC 2010.

6 Dahal 2008.

7 Departamento de Hidrología y Meteorología 1997.

8 Shrestha 2010.

9 Shrestha 2007.

10 Dahal 2008.

CARACTERÍSTICAS DE LOS RIESGOS DEL IMPACTO DE INUNDACIONES POR DESBORDAMIENTO DE UN LAGO GLACIAL

Incertidumbre: Fenómenos como avalanchas de rocas o nieve, terremotos o desplazamientos de hielo pueden desencadenar el desbordamiento de un lago glacial. Los científicos pueden identificar la presencia de tales fenómenos pero no pueden predecir el momento exacto en el que se producirá una avalancha o un terremoto.

Cambios en el sistema climático: La formación y el crecimiento de los lagos glaciales en Nepal, incluido el lago Tsho Rolpa, puede atribuirse al cambio climático. Los estudios muestran un calentamiento considerable en Nepal, que aumenta progresivamente con la altura.

Tiempo de retardo y cambios repentinos: El riesgo de desbordamiento de los lagos glaciales aumenta poco a poco con el paso del tiempo y puede ocurrir inesperadamente, lo que hace necesarias medidas preventivas a largo plazo y mecanismos de respuesta rápida.

Dimensiones espaciales (impactos generalizados):

La dimensión espacial del impacto del desbordamiento de un lago glacial puede variar mucho y depende del tamaño del lago, la forma en que se desbordará el agua y la configuración geomorfológica del valle fluvial. Una inundación provocada por el desbordamiento de un lago glacial hará que el agua baje a una gran velocidad y mezclada con una gran cantidad de lodo, restos vegetales y escombros. El daño en el área puede ser desastroso. El impacto indirecto, debido a la pérdida de medios de transporte, generación de energía eléctrica y otros servicios puede tener consecuencias a escala nacional.

El esfuerzo proactivo de Nepal para la prevención de los desbordamientos de lagos glaciales desembocó en conclusiones tanto positivas como negativas para su gobierno y otros países con el mismo problema.

INDICE y PRESENTACIÓN


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