Adaptación en marcha: Capítulo 2: Cambio, vulnerabilidad y decisiones

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INDICE y PRESENTACIÓN

CAMBIO, VULNERABILIDAD Y DECISIONES

Los líderes mundiales cada vez están más de acuerdo en que la planificación y la adaptación a este veloz cambio climático debe ser una prioridad total para los gobiernos nacionales. Pero, ¿qué supone esto, en la práctica, para la planificación y desarrollo de políticas y para el día a día de los gobiernos?

¿Es necesario cambiar los procesos y prácticas de toma de decisiones corrientes? Y si lo es, ¿cómo? Históricamente, la humanidad siempre ha visto la toma de decisiones proactiva y a largo plazo como un gran desafío. Nuestros procesos de planificación y desarrollo de políticas suelen tardar en prever y reaccionar ante el cambio, así como en aprender de él.1 Los procesos de planificaciónexistentes tienden a prestar más atención a los riesgos actuales, lo cual es comprensible dada la naturaleza urgente del hambre, la falta de vivienda y otras necesidades de desarrollo. Por lo tanto, tendemos a restar importancia al futuro y a sus costes y beneficios.

Tal y como explica el Cuadro 2.4, el cambio climático supondrá un desafío para los gobiernos y la sociedad que requerirá diferentes actitudes y estrategias en cuanto a la toma de decisiones. Hacer frente a estos desafíos implicará equilibrar los riesgos a corto y largo plazo mucho más de lo que lo hacemos hoy en día, y requerirá analizar en profundidad las ventajas e inconvenientes a la hora de dar prioridad a unas actividades de adaptación u otras. Los responsables de tomar las decisiones también tendrán que tener en cuenta la incertidumbre que rodea a los impactos climáticos.

Al comienzo de este capítulo, presentamos tres aspectos del cambio climático a los que tendrán que hacer frente los directivos públicos: fenómenos meteorológicos más frecuentes o extremadamente intensos, variabilidad climática intensificada y cambios a largo plazo. También tenemos en cuenta la incertidumbre que rodea a todos los impactos climáticos. Posteriormente, situamos la toma de decisiones de adaptación en el contexto de desarrollo más amplio, e investigamos cómo los impactos de todos los tipos de cambio climático dependerán de la vulnerabilidad de las poblaciones, regiones y ecosistemas afectados. Por ejemplo, el azote de un ciclón en Australia no tendrá el mismo impacto humano, económico y social que tendría un ciclón de la misma fuerza en Birmania o Bangladesh. Por último, exploramos las características de una toma de decisiones de adaptación eficaz. Según nuestra investigación, las estrategias de toma de decisiones que sean ágiles, preventivas, flexibles, duraderas o sólidas, dependiendo del cambio climático al que hagan frente, tienen más posibilidades de éxito.

CAMBIOS CLIMÁTICOS: FENÓMENOS EXTREMOS, VARIABILIDAD INTENSIFICADA Y CAMBIOS A LARGO PLAZO

Gestionar los cambios no es algo nuevo. Los agricultores intentan anticipar y controlar los cambios en la ppproducción utilizando la información disponible sobre el coste de la mano de obra, la escasez de agua y los mercados de cultivo.2 Los gestores de los recursos hídricos elaboran esquemas de distribución teniendo en cuenta las sequías recientes, y sabiendo que los patrones de precipitación pueden cambiar.3 Los encargados de la planificación en el sector de la electricidad emplean previsiones del crecimiento económico y demográfico para calcular las necesidades futuras de energía que se deberán cubrir. El cambio climático añade otro nivel de cambio, aunque muy diferente, a los cambios que los directivos públicos están acostumbrados a hacer frente en las decisiones que sopesan a diario.4

La toma de decisiones en cuanto al cambio climático requiere abordar tres tipos de cambio diferentes en el sistema climático de la Tierra: fenómenos meteorológicos más frecuentes o extremadamente intensos, variabilidad intensificada y cambios a largo plazo, (véanse los cuadros 2.1, 2.2 y 2.3). A lo largo de este informe, intentamos averiguar la probabilidad de que se produzcan estos tipos de cambio y debatimos cómo llevar a cabo la toma de decisiones, que, a pesar de ser complementaria en muchos de los casos, podría requerir estrategias políticas y de planificación individuales.

En los que probablemente sean los marcos más complicados para los encargados de crear las políticas, se pueden dar los tres tipos de cambio al mismo tiempo. India, el segundo país más poblado del mundo, se enfrenta a esta situación. El Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC) estima que el subcontinente indio experimentará precipitaciones más intensas en periodos de tiempo más cortos, lo que provocará un aumento en las inundaciones por lluvias monzónicas, mientras que, al mismo tiempo, se prevé que el país sufra un gran descenso en los niveles de precipitación. Las previsiones también apuntan a que India vivirá una situación de falta de agua para el año 2025.5 Estas circunstancias crean un entorno idóneo para que se produzcan grandes impactos en cadena que afecten a recursos vitales, como, por ejemplo, el suministro de agua. Los directivos públicos deben estar preparados, especialmente si se tienen en cuenta las previsiones que apuntan a un aumento en la demanda de agua.

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Fenómenos extremos

Probablemente, la señal más evidente del cambio climático sea una mayor frecuencia de fenómenos extremos, tales como ciclones, temporales de gran intensidad y sequías. Los impactos de los fenómenos meteorológicos extremos serán también los que causen mayores pérdidas a corto plazo.6 En las últimas décadas, han aumentado las muertes y los daños importantes a los medios de vida, los bienes y las infraestructuras por culpa de estos desastres, 7 debido a la influencia del cambio climático, el aumento de la urbanización y el crecimiento de la población, y se prevé que la situación continúe así.8

Aunque los fenómenos meteorológicos extremos parezcan fenómenos aislados, están fuertemente ligados tanto a la intensificación de la variabilidad como a los cambios a largo plazo. De hecho, los cambios en la variabilidad climática y/o las condiciones climáticas medias pueden traer consigo cambios en la probabilidad de los fenómenos extremos.9 Por ejemplo, los cambios en los patrones de precipitación pueden llevar a sequías más frecuentes o intensas, desbordamientos de ríos y deslizamientos de tierra. Según el IPCC, los cambios en la presión atmosférica y la subida del nivel del mar pueden provocar situaciones extremas, como por ejemplo un grave aumento del oleaje. Los cambios en la temperatura también pueden llevar a situaciones extremas, como por ejemplo, fuertes olas de frío o calor.13 Esta última situación ya se está dando en todo el mundo. Según el IPCC, la media mundial de días fríos y heladas ha descendido, mientras que los días calurosos y las olas de calor han aumentado.14

Variabilidad intensificada

Algunos aspectos del clima, como las precipitaciones, presentan una variabilidad natural. La variabilidad climática puede darse durante un sólo año o bien durante periodos de tiempo más largos como una o varias décadas, y puede tener un papel importante a la hora de determinar las precipitaciones y temperaturas estacionales.

Ya existen muchos patrones de variabilidad, algunos más conocidos que otros. Entre los ejemplos encontramos la Oscilación del Sur El Niño, el patrón de circulación en el Pacífico Oeste, la variabilidad interdecadal en el Pacífico Norte, la Oscilación del Atlántico Norte y la Oscilación Multidecadal del Atlántico.15

Hay quien ya ha comenzado a tener en cuenta la variabilidad climática en sus planificaciones. Los agricultores, por ejemplo, saben que a veces se darán periodos de sequía más largos en ciertas épocas del año y cuentan con ello a la hora de planificar Sin embargo, dado que el clima cambia debido al aumento de la concentración de gases de efecto invernadero en la atmósfera, la variabilidad actual se intensificará en muchas regiones a medida que se alteren los patrones de precipitación y las temporadas de cultivo cambien en consecuencia.16 Por ejemplo, algunos modelos prevén que, en un corto periodo de tiempo, el mundo podría experimentar condiciones similares a las de El Niño de forma más permanente.17 Esto provocaría un aumento desigual de la temperatura de la superficie del mar. Como consecuencia, podrían darse precipitaciones más intensas entre largas temporadas de sequía, lo que supondría un alto riesgo de inundaciones. Por lo tanto, y desde el punto de vista de los responsables de tomar las decisiones, la intensificación de la variabilidad afecta a numerosos sectores económicos, incluidos sectores clave como la agricultura, la gestión del agua, la explotación forestal, la planificación urbanística y la salud pública.

Cambios a largo plazo

Además de los cambios en la variabilidad climática, las condiciones normales del sistema climático también pueden verse alteradas por la acumulación de gases de efecto invernadero. Los cambios en las temperaturas, las precipitaciones y la subida del nivel del mar, entre otros, pueden darse tanto a corto como a largo plazo. Este informe se centra en los cambios que afectarán a las condiciones climáticas normales a largo plazo, ya que es muy posible que supongan el desafío más difícil para los encargados de planificar y desarrollar las políticas, lo cual queda patente al ver que muchos gobiernos se han servido de estrategias a corto plazo para tratar impactos que se darán a muy largo plazo, como por ejemplo la subida del nivel del mar. Mientras que los cambios que afectan a las condiciones normales a corto plazo pueden provocar alteraciones de igual magnitud, están en su mayoría incluidos en el análisis de fenómenos extremos, ya que los cambios climáticos más peligrosos a corto plazo son los fenómenos extremos.

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La temperatura media de la superficie de la Tierra ha aumentado 0,8º C en el último siglo, y durante los últimos 30 años se ha dado un aumento de 0,2º C por década.22 Las temperaturas mínimas diarias han subido a una velocidad mayor que las máximas, produciendo cambios en el número de días con heladas y en la duración de las temporadas de cultivo.23 La subida del nivel del mar ha acelerado este aumento, ya que la cantidad de agua de mar aumenta debido al calentamiento de los océanos y al derretimiento de los glaciares y los casquetes de hielo.24 La acidez de los océanos ha aumentado también un 30% comparado con los niveles preindustriales. Estos cambios tienen consecuencias importantes para los ecosistemas marinos y para las comunidades que confían en los servicios que estos ofrecen. Por ejemplo, la desaparición de organismos calcificantes, como los arrecifes de coral, que se ven dañados por el aumento de la acidez de los océanos, afectan a la principal fuente de proteínas de muchas comunidades costeras.25

Algunos de los impactos a largo plazo del cambio climático, por ejemplo, la pérdida de las capas de hielo y el deterioro del funcionamiento de los ecosistemas, serán probablemente irreversibles. Estos impactos no sólo serán devastadores para algunas poblaciones, sino que podrían incluso borrar su identidad. Algunos pequeños estados insulares, por ejemplo, que se encuentran entre los países menos desarrollados, podrían volverse inhabitables debido a la subida del nivel del mar.26

Incluso si estas tendencias fueran a estabilizarse en una evolución lineal, los encargados de planificar y desarrollar las políticas no se enfrentan a una tarea fácil.

Al contrario, recientes estudios científicos indican que los impactos se están acelerando en muchos de los sistemas físicos, hidrológicos y ecológicos27 de todo el mundo, haciendo aún más difícil la planificación. Si no se abordan con rapidez algunos de los cambios que están teniendo lugar ahora, estos podrían provocar cambios importantes y potencialmente irreversibles en cuestión de décadas.

Además, los cambios que se están dando ahora podrían crear círculos viciosos que podrían acelerar los cambios en el futuro. Los cambios en la forma en que las capas de hielo de los océanos reflejan la radiación solar, por ejemplo, pueden crear un círculo vicioso. A medida que la atmósfera se calienta, también se calienta y derrite el hielo. Mientras que el hielo refleja la radiación solar, el agua, al descubierto, es más oscura que el hielo, y por lo tanto, absorbe la radiación solar. Esto puede conducir a un mayor calentamiento de los océanos y una mayor pérdida de hielo,

creando así un ciclo sin fin y perjudicando a las especies marinas.

INCERTIDUMBRE

Hoy en día existe un notable consenso de opiniones entre los científicos en cuanto al papel que juegan las actividades humanas en el cambio climático y la dirección que probablemente tomen muchos de los cambios que se esperan.29 Sin embargo, aún existe una incertidumbre respecto al grado y la magnitud que alcanzarán estos impactos en todo el mundo.30 Esta incertidumbre supone un obstáculo importante para elaborar unas decisiones oportunas y eficaces en cuanto al clima, ya que puede hacer que los responsables de tomar las decisiones no estén seguros de qué camino tomar, o incluso influenciar su opinión. Además, la incertidumbre se utiliza normalmente como excusa para no integrar los riesgos climáticos en los planes y políticas. Por esto, aprender a tenerla en cuenta y a lidiar con ella es un requisito importante para que la toma de decisiones de adaptación tenga éxito.

La incertidumbre en cuanto a los impactos climáticos proviene de una falta de conocimiento de factores claves, como por ejemplo:

– La magnitud de las futuras emisiones de gases de efecto invernadero.

– La respuesta del sistema climático a estas emisiones.

– La escala y alcance de los impactos climáticos en las regiones y en el ámbito local.

– La respuesta de los ecosistemas a los impactos climáticos y como ésta a su vez cambia el flujo de los servicios de los ecosistemas.

– Cómo interactuará el cambio climático con otros factores que provocan cambios en los sistemas físicos, hidrológicos y ecológicos, como el crecimiento demográfico

– Qué acciones se llevarán a cabo tanto para mitigar el cambio climático como para adaptarse a él, y qué grado de eficacia tendrán a la hora de reducir la vulnerabilidad.

La incertidumbre en cuanto a los impactos climáticos puede tener efectos cascada (véase la Figura 2.1), lo que complica tanto los fenómenos en sí como la labor de los responsables de la toma de decisiones. Por ejemplo, el aumento de las emisiones de gases de efecto invernadero dependerá del crecimiento demográfico, el desarrollo tecnológico y el uso de la energía, así como de los tipos de políticas para la mitigación del cambio climático que adopten los países y de los cambios en la actitud de la sociedad.31 Otros tipos de incertidumbre tienen que ver con el hecho de que no existe una relación uno a uno entre los aumentos de las concentraciones atmosféricas de gases de efecto invernadero y los consiguientes aumentos de la temperatura global. En lugar de eso, existe un intervalo de temperaturas probables que podrían resultar de una concentración dada de gases de efecto invernadero en la atmósfera.

Por consiguiente, los gobiernos tienen que prepararse para una serie de posibles impactos que podrían darse en los sistemas biológicos, hidrológicos y físicos. Además, el efecto de estos impactos dependerá de las circunstancias sociales, políticas, económicas y ecológicas de cada lugar. Este problema se agrava por el hecho de que, normalmente, la incertidumbre se magnifica a lo largo de periodos de tiempo más extensos.32

Desde el punto de vista de los responsables de la toma de decisiones, una de las fuentes de incertidumbre más importante surge de la falta de resolución de unos modelos climáticos universales en la escala local y nacional, los ámbitos que más les preocupan. Mientras que algunos modelos intentan trazar cambios en el ámbito local, la mayoría de las previsiones se centran en los ámbitos regionales o globales. Incluso si la media de impactos globales se pudiera predecir con exactitud, dichos impactos estarían distribuidos de forma desigual en el planeta. Por ejemplo, incluso experimentando cambios mínimos en la temperatura media global, se prevé que los polos experimenten un cambio de temperatura mucho más grande.33

VULNERABILIDAD

El cambio climático y sus impactos variarán dependiendo de la zona. El impacto de sequías, ciclones, cambios en las precipitaciones estacionales y subida del nivel del mar estará en parte determinado por la vulnerabilidad de las poblaciones y ecosistemas de los lugares en los que éstos ocurran. Estas diferencias respecto a la vulnerabilidad – tanto dentro como entre los países- derivan de una gran variedad de factores sociales, económicos, políticos, geográficos y ecológicos. Tal y como reconoce el PNUD en el Informe sobre el Desarrollo Humano 2007/2008, “El riesgo climático es una realidad para todos los seres humanos. La vulnerabilidad es algo muy diferente. Retrata una incapacidad para gestionar los riesgos sin verse obligado a tomar decisiones que tarde o temprano pongan en peligro el bienestar de los seres humanos.”34

Los esfuerzos para el desarrollo ya se están viendo perjudicados por fenómenos meteorológicos extremos, como las inundaciones de Pakistán en 2010, y por la intensificación de la variabilidad, como la alteración de los patrones del monzón, que afectan a la producción de los cultivos y a los medios de vida. Sólo en 2005, la sequía amenazó a más de 14 millones de personas en el África subsahariana.35 Muchas comunidades afectadas ya son vulnerables debido a la pobreza, las prácticas deficientes en la gestión de la tierra y los conflictos, tanto dentro como entre los países. Son las mujeres quienes corren un mayor peligro, ya que normalmente tienen un acceso limitado o nulo a los créditos y los derechos de tierra, y suelen estar marginadas en la sociedad, lo que reduce su capacidad de adaptación a los cambios en las circunstancias. (Véase el Cuadro 2.5)

Será de vital importancia para los planificadores y encargados de desarrollar las políticas en los países en vías de desarrollo considerar las diferencias de la vulnerabilidad entre las poblaciones afectadas a la hora de diseñar intervenciones para reducir los riesgos climáticos, ya que la pobreza y otros aspectos de la vulnerabilidad de hoy definirán los resultados del cambio climático mañana.

La vulnerabilidad de una comunidad o individuo a un particular tipo de cambio climático dependerá de tres factores: la desprotección, la sensibilidad y la capacidad de adaptación.41 Estos están a su vez definidos por otros elementos como por ejemplo, el género, la edad, la raza, la etnicidad, la posesión de una vivienda, el empleo, la estructura familiar, la educación y el acceso a la sanidad.42 Por ejemplo, una comunidad de las tierras bajas del África subsahariana se verá más desprotegida, y por lo tanto será más vulnerable, ante la propagación, inducida por el cambio climático, de un mosquito portador de una enfermedad que una comunidad que viva en las montañas, donde todavía no se ha extendido la enfermedad. En la comunidad de las tierras bajas, sin embargo, los ancianos y los débiles serán más susceptibles y sucumbirán a la enfermedad más fácilmente. Por otro lado, aquellos residentes que tengan una mayor capacidad de adaptación, que por ejemplo dispongan de transporte para desplazarse a tierras más altas o de dinero para comprar medicinas, serán menos vulnerables que aquellos que no tengan la opción de abandonar la zona.

El cambio climático puede interactuar directamente con otros factores determinantes de la vulnerabilidad, creando una reacción en cadena que limite la capacidad de las comunidades para hacerse resilientes.43 Una región que tenga que afrontar una escasez de alimentos puede volverse más susceptible a las enfermedades debido a la malnutrición.44 Una ciudad que ha sufrido inundaciones estará más expuesta a enfermedades de transmisión por agua, afectando así a la productividad laboral debido a la indisposición de la población.45 Si la tierra queda inhabitable, las poblaciones pueden verse obligadas a desplazarse y tener que compartir los recursos naturales, que suelen ser escasos. Esta intensificación de la presión puede generar conflictos, como por ejemplo, disputas por la tierra y las reservas de agua.46

Algunos de los factores determinantes de la vulnerabilidad a los impactos del cambio climático escapan al control de los gobiernos, por ejemplo, la geografía. Otros podrían resultar de acciones públicas llevadas a cabo durante varias décadas, como la distribución de tierras. Por ejemplo, talar árboles de las laderas por falta de fuentes alternativas de combustible puede provocar la erosión del suelo, lo que puede a su vez aumentar la vulnerabilidad de la zona a los deslizamientos de tierra durante una tormenta.

En la siguiente sección describimos cómo los resultados de los tres tipos de cambio climático mencionados anteriormente (fenómenos extremos, variabilidad intensificada y cambios a largo plazo) están definidos por la vulnerabilidad. Nuestro objetivo es subrayar cuán necesario es para los encargados de la planificación y el desarrollo de políticas en los países en vías de desarrollo concentrar sus esfuerzos de adaptación en reducir la vulnerabilidad.

Fenómenos extremos

La vulnerabilidad existente determina los impactos de los fenómenos meteorológicos extremos. La población pobre carece a menudo de ahorros y redes de seguridad para protegerse ante la destrucción que generan ciclones, inundaciones y otros desastres naturales.47 Tienen muy pocas opciones a su disposición, y, por lo tanto, una menor capacidad de adaptación. Las familias y comunidades pobres normalmente tienen un acceso limitado a los seguros, préstamos y créditos.48 Por eso, en tiempos difíciles, por ejemplo tras un fenómeno extremo, es posible que tengan que racionar la comida, vender bienes tales como cabezas de ganado, o sacar a sus hijos del colegio. Estas respuestas pueden tener efectos cascada, y no sólo agravar la vulnerabilidad de inmediato sino también generar vulnerabilidades a largo plazo, como hambre crónica y analfabetismo en la población.49

Los fenómenos meteorológicos extremos pueden por lo tanto alterar notablemente el curso del desarrollo de los países y las comunidades, haciéndolos retroceder en el tiempo años o incluso décadas.50 Según el PNUD, “Un único fenómeno meteorológico puede crear un ciclo acumulativo de problemas que se transmitirá de generación en generación”.51 Los desastres repetidos pueden tener un efecto aún mayor,52 ya que no dejan tiempo de recuperación a los afectados y debilitan los esfuerzos para paliar la pobreza.53 Etiopía, por ejemplo, experimentó varias sequías graves entre 1999 y 2004. Las investigaciones apuntan a que si las comunidades afectadas hubieran tenido más tiempo entre estos fenómenos para recuperarse acumulando bienes y préstamos, la tasa de pobreza en dichas comunidades habría sido un 14% más baja en 2004.54

Variabilidad intensificada

Las formas en las que puede manifestarse la variabilidad climática también están determinadas por la vulnerabilidad. Las comunidades que dependen en gran medida de ecosistemas sensibles al cambio climático o de sectores económicos como la agricultura son más vulnerables a la variabilidad climática intensificada, como por ejemplo patrones de precipitación alterados. La Figura 2.2 ilustra como el PIB refleja los cambios en los patrones de precipitación en Etiopía, donde los cultivos de secano, que dependen del agua de lluvia, son de vital importancia para el trabajo, el sustento y la seguridad alimentaria.55 Del mismo modo, los agricultores de Borneo Central, en Indonesia, siempre han utilizado la quema para preparar el terreno, porque no disponen de muchas alternativas. Sin embargo, esta práctica puede provocar incendios devastadores en años con precipitaciones poco frecuentes, un patrón que a su vez depende de la temperatura de la superficie del mar y del ciclo de El Niño – Oscilación Sur (véase la Figura 2.3).

Por otro lado, el papel que juegan los ecosistemas sensibles al clima a la hora de determinar la vulnerabilidad puede resultar muy positivo si se emplean medidas que refuercen dichos ecosistemas y aporten también otros beneficios importantes. Los programas de restauración de manglares en el sur de Vietnam tienen una doble función: actúan como protección ante marejadas y crean un ambiente favorable para el desarrollo de empresas de acuicultura (véase el estudio de caso práctico de Vietnam de la página 43).

Cambios a largo plazo

La vulnerabilidad subyacente puede determinar los resultados de los cambios a largo plazo. Por ejemplo, en muchas regiones, las reservas de agua son ya escasas debido a prácticas agrícolas ineficaces. Dicha escasez se verá acentuada por el cambio climático, y afectará especialmente a un sexto de la población mundial, que depende del agua proveniente de los glaciares y la nieve acumulada, que se prevé que disminuya a lo largo del próximo siglo.56 Los cambios a largo plazo también incluyen la subida del nivel del mar, cuyos efectos podrían ser graves para las poblaciones costeras y los países de baja altitud de África, Asia, América y las islas del Pacífico, cuya situación geográfica las hace vulnerables. De este modo, los impactos del cambio climático pueden añadir otros factores de estrés y agravar así la vulnerabilidad tanto de la población como de los ecosistemas que les proporcionan sus necesidades básicas.

Las comunidades que son ya frágiles, al verse más estresadas por el cambio climático, podrían ver aumentada su disfuncionalidad hasta el punto de sufrir un colapso del orden social. Algunas comunidades podrían verse obligadas a emigrar si la adaptación en un lugar determinado se vuelve imposible. Como consecuencia, los impactos climáticos que afecten a una comunidad pueden convertirse en impactos regionales, o incluso globales, a medida que las poblaciones y las especies emigren. Como afirmó recientemente el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, “El cambio climático también puede contribuir al desplazamiento de las poblaciones de un país a otro mediante la aceleración de la sequía, la desertificación, la salinización de las aguas subterráneas y el suelo y la subida del nivel del mar.”57


CARACTERÍSTICAS DE UNA TOMA DE DECISIONES EFICAZ EN UN CLIMA CAMBIANTE

La investigación llevada a cabo por Recursos Mundiales apunta a que los desafíos particulares que presenta el cambio climático requerirán estrategias de toma de decisiones que presenten ciertas características que se ajusten a los tipos de cambios, incertidumbres y vulnerabilidades que describe este informe. En las secciones siguientes explicamos por qué es necesario que la toma de decisiones de adaptación sea ágil, preventiva, flexible, duradera o sólida, dependiendo del tipo de cambio al que pretenda hacer frente. Una toma de decisiones que presente estas características tiene más probabilidades de evaluar los riesgos climáticos adecuadamente, formular planes que tengan en cuenta la incertidumbre, y pasar las pruebas del tiempo y la aceptabilidad. Sin embargo, estas cinco características de los tipos de toma de decisiones para combatir el cambio climático no son de ningún modo exhaustivas. Una serie de principios de gobierno también será esencial si queremos que la toma de decisiones de adaptación sea eficaz y ayude a los más vulnerables.58

CINCO CARACTERÍSTICAS PARA UNA TOMA DE DECISIONES EFICAZ

La necesidad de una toma de decisiones ágil

Ágil

Un proceso de toma de decisiones ágil podría crear por anticipado políticas y planes para después de que el cambio climático haya tenido lugar, para reaccionar al mismo con rapidez.

A la hora de afrontar las consecuencias de fenómenos extremos, los procesos de toma de decisiones tendrán que reaccionar rápidamente ante la información sobre los impactos en la población y los ecosistemas causados por dicho fenómeno. Lo ideal sería que los gobiernos pudieran con el tiempo pasar de una toma de decisiones ágil a una preventiva, de aliviar los efectos de los desastres a reducir los riesgos y estar preparados para ellos. Bangladesh, uno de los países más propensos a los desastres naturales, (véase la página 100), constituye un buen ejemplo de este tipo de progresión en las políticas nacionales.

La necesidad de una toma de decisiones preventiva

Preventiva

Un proceso de toma de decisiones preventivo podría crear por anticipado políticas y planes para antes de que tenga lugar un cambio climático, es decir, el proceso de toma de decisiones se prepararía para dicho cambio climático y sus impactos.

Dada la naturaleza acumulativa del cambio climático y su duración en el tiempo, la necesidad de anticipar y actuar frente a los riesgos climáticos con antelación es especialmente urgente. Aparentemente, los cambios climáticos que están aumentando hoy en día y que no reduzcan su intensidad a corto plazo podrían manifestarse durante décadas como cambios potencialmente irreversibles. Entre los ejemplos encontramos la pérdida de capas de hielo glaciar, de culturas únicas y de diversidad de especies, o el deterioro de ciertos sistemas biológicos, físicos e hidrológicos.60

Por lo tanto, si queremos alcanzar los objetivos de desarrollo y medioambiente, los procesos de toma de decisiones deben ser proactivos, anticipando los fenómenos extremos, la variabilidad y los cambios a largo plazo y sus consecuencias.

Por ejemplo, un planificador podría decidir no instalar una central hidroeléctrica en un área que podría sufrir sequías en una década.

La necesidad de una toma de decisiones flexible

Flexible

Un proceso de toma de decisiones flexible es aquella que adapta los planes y políticas de los cambios climáticos en curso, reajustando cada respuesta en base a los conocimientos adquiridos en experiencias previas y a las nuevas condiciones.

A medida que aumenta la temperatura global, las condiciones podrían cambiar con rapidez, a lo largo de los días, estaciones y años. La toma de decisiones deberá ser flexible, o adaptativa, y tendrá que ser capaz de adaptarse a la nueva información y condiciones para poder responder al dinamismo de un clima cambiante (véase el Cuadro 2.6). Tal y como planteamos en este informe, hay varias formas de aumentar la flexibilidad de las decisiones, entre ellas la disposición de revisiones regulares y la inversión en el seguimiento continuo de los cambios en las condiciones. Dependiendo de las medidas adoptadas, la flexibilidad puede suponer un gasto importante o modesto. Por ejemplo, la creación de procedimientos de revisión en los planes a largo plazo puede ser económica y permitir reevaluar periódicamente de las estrategias.

La necesidad de una toma de decisiones duradera

Duradera

Un proceso de toma de decisiones duradero genera planes y políticas que se adaptan a la naturaleza permanente de ciertos tipos de cambio climático.

Una toma de decisiones duradera que genere respuestas sólidas y a largo plazo es de gran importancia a la hora de gestionar los cambios climáticos permanentes. Esto requerirá planes y políticas que abarquen horizontes a largo plazo, más allá de los ciclos políticos y la creación de políticas a corto plazo. Esta toma de decisiones también hará necesario un compromiso por parte de los donantes más allá del ciclo tradicional de proyectos, así como un liderazgo fuerte y comprometido por parte de los gobiernos, para favorecer que las decisiones soporten los cambios que tengan lugar durante largos periodos de tiempo. En los capítulos sobre diseño institucional e información debatimos estas y otras condiciones.

La durabilidad no tiene por qué estar en conflicto con la flexibilidad, aunque pueda parecer que estas características son opuestas. Por ejemplo, es posible desarrollar un plan a 50 años con procesos de revisión cada cinco años, garantizando así tanto que el proceso se dé a largo plazo como que exista la posibilidad de hacer cambios en el curso del mismo para responder a las circunstancias que vayan evolucionando.

La necesidad de una toma de decisiones sólida

Sólida

Un proceso de toma de decisiones sólida puede dar como resultado planes y políticas que sean efectivas a la hora de gestionar una gran variedad de posibles impactos asociados con un tipo de cambio climático determinado. Esto es necesario debido a la incertidumbre que rodea a la duración, escala y alcance de algunos tipos de cambio climático.

Teniendo en cuenta la incertidumbre en cuanto a cómo se desarrollarán los impactos climáticos, es necesario que existan unas estrategias sólidas para la toma de decisiones, para que este asunto no pierda importancia y sea eficaz para diferentes situaciones de cambio climático. Intervenciones sólidas son aquellas que funcionan ante una amplia variedad de condiciones climáticas y permiten que comunidades y ecosistemas prosperen y estén preparados para múltiples riesgos posibles. Por ejemplo, un sistema de producción de electricidad distribuida que se basa en múltiples fuentes de generación puede soportar los cambios en los patrones de precipitación mejor que una central hidroeléctrica con una producción parecida, pero que puede ser vulnerable a situaciones de sequía extrema.

Características de la toma de decisiones

Para una toma de decisiones que refleje estas características no siempre será necesario empezar de cero. Concretamente, para climas extremos, ya existe una gran variedad de estrategias tanto de respuesta como de prevención. Los gobiernos del mundo entero se han comprometido a mejorar su capacidad de respuesta y preparación para los desastres naturales, basándose en las conclusiones extraídas.61 Además, la comunidad internacional para la gestión de desastres está proponiendo prácticas mejoradas para integrar los riesgos climáticos y entablando relaciones con los expertos en adaptación al cambio climático.62

Las estrategias de gestión de riesgos, por su parte, han aumentado la capacidad de los países de reducir y transferir riesgos al hacer frente a fenómenos extremos.63 Por ejemplo, el gobierno de China destinó más de 3.000 millones de dólares a la prevención de inundaciones entre los años 1960 y 2000. Según el Banco Mundial, las inundaciones que tuvieron lugar durante este periodo hubieran causado una pérdida adicional de 12.000 millones de dólares en daños64 si no se hubieran tomado estas medidas. Si no se toman medidas de prevención (lo cual ocurre a menudo), el desarrollo de los planes y políticas de contingencia puede mejorar la respuesta a los desastres mediante la implantación de sistemas de alivio y recuperación.65

Para otros tipos de cambio, podría ser necesaria una transformación importante en los procesos de toma de decisiones. La flexibilidad es esencial para abordar la variabilidad intensificada. Adoptando estrategias que puedan adaptarse a las circunstancias cambiantes y a la información nueva, los encargados de desarrollar las políticas y los donantes pueden reducir la vulnerabilidad de poblaciones y ecosistemas ante los cambios en los ciclos climáticos estacionales e interanuales.

Se pueden extraer algunos ejemplos específicos de esta investigación, descritos más detalladamente en capítulos posteriores, como por ejemplo inversiones de los gobiernos en actualizaciones continuas y globales de la información relevante para las decisiones, que se puede incluir regularmente en las actividades de adaptación.

A la hora de prepararse para los cambios a largo plazo en el sistema climático, los encargados de tomar las decisiones tendrán que decidir entre atender a las preocupaciones inmediatas, como las necesidades humanas básicas, o dedicarse a la prevención de impactos futuros (por ejemplo, la subida del nivel del mar) que requieren una acción para la adaptación temprana (por ejemplo, las decisiones sobre si aumentar la protección de las costas). Muchas de las decisiones que se tomen hoy, especialmente aquellas que son difícilmente reversibles, como la construcción de infraestructuras y la implantación de políticas de desarrollo, 66 afectarán a la capacidad de las generaciones venideras de hacer frente a los efectos duraderos del cambio climático.67

Los encargados de tomar las decisiones también tendrán que lidiar con las incertidumbres que rodean a los impactos del cambio climático. Si la sociedad fracasa a la hora de planear ciertos impactos y de adoptar medidas sólidas para combatirlos, se perdería el dinero invertido y se reducirían los objetivos de desarrollo. Una planificación deficiente también puede conducir a soluciones costosas con resultados negativos, como la construcción de grandes centrales hidroeléctricas en zonas en las que los niveles de precipitación podrían descender, o la expansión a lo largo de la costa en ciudades vulnerables a la subida del nivel del mar.

Para evitar estos resultados, los gobiernos deberían diseñar planes y políticas que funcionen en situaciones climáticas diversas. Una forma conseguir un equilibrio entre los objetivos políticos a corto o largo plazo y la incertidumbre es aumentando la creación de políticas de adaptación que impidan tanto bloquearse ante la vulnerabilidad futura como cerrar las puertas a una acción más agresiva si fuera necesario.68 En un nivel muy básico, por ejemplo, los ingenieros pueden diseñar puentes que puedan levantarse en el caso de que la subida del nivel del mar sobrepase las estimaciones iniciales (véase también los mapas de ruta de decisión del Capítulo 6). En este informe se sopesan ésta y otras soluciones.

La complejidad de tomar decisiones eficaces frente al cambio climático con la vulnerabilidad como telón de fondo y la incertidumbre rodeando sus impactos requiere unas respuestas políticas y una planificación globales. Los siguientes cinco capítulos describen como la toma de decisiones de adaptación puede hacerse más eficaz si se adoptan los siguientes cinco elementos clave, adaptados para combatir el cambio climático: participación ciudadana, información relevante para las decisiones, diseño institucional, herramientas para la planificación y creación de políticas y recursos.

INDICE y PRESENTACIÓN


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