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• La importancia de los recursos en un clima cambiante
• Recursos para una toma de decisiones eficaz
• Estudio de caso Sudáfrica: Planificación basada en ecosistemas para el cambio climático
• Estudio de caso Mongolia: Haciendo frente a los fenómenos extremos utilizando seguros basados en índices

INFORME Recursos mundiales: Adaptación en marcha (Spanish Edition) (Spanish) Paperback – April 6, 2021
Edición en AMAZÓN Impreso papel

https://www.amazon.com/dp/8493217662/

INDICE y PRESENTACIÓN

RECURSOS

La adaptación al cambio climático requerirá un gran gasto de recursos financieros y humanos, y la eficacia de las intervenciones dependerá a menudo de recursos ecológicos y sociales. Esto supondrá un problema importante para muchos países en vías de desarrollo, las naciones que menos contribuyen a aumentar las emisiones de gases de efecto invernadero. Admitiendo este hecho, los países industrializados dispusieron en el Acuerdo de Copenhague, que se negoció en 2009 a través de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), 100.000 millones de dólares americanos al año para el 2020, para financiar tanto la mitigación como la adaptación en los países en vías de desarrollo.¹ Sin embargo, la financiación para el clima no cubrirá todas las necesidades de adaptación, dados los posibles impactos para la sociedad. Por lo tanto, hay una necesidad vital de integrar los riesgos climáticos en la ayuda para el desarrollo, las inversiones y la planificación, y los donantes cada vez son más conscientes de ello. Además, tal y como se explica en este capítulo, no sólo será necesario un aumento de la financiación, sino también más tipos de financiación. Por otro lado, se necesitan otros recursos (humanos, ecológicos y sociales) que jugarán un papel crucial para que los gobiernos puedan llevar a cabo procesos de adaptación eficaces.

LA IMPORTANCIA DE LOS RECURSOS EN UN CLIMA CAMBIANTE

Un uso efectivo de las ayudas financieras será crucial en los países en vías de desarrollo, que no sólo se llevarán la peor parte de los impactos climáticos previstos, sino que tendrán que prepararse para afrontar fenómenos meteorológicos extremos, un clima más variable, y cambios a largo plazo que podrían obligarles a cambiar sus asentamientos, infraestructuras y la naturaleza de sus economías. Además, los recursos humanos (tales como ingenieros capacitados, expertos en procesamiento de datos y científicos) y los recursos ecológicos (que aportan servicios como agua, alimentos y control de la erosión) también serán vitales para que los países en vías de desarrollo aumenten su resiliencia al clima.

Los recursos sociales permitirán a las comunidades coordinar y cooperar a la hora de hacer frente y sobrellevar las condiciones adversas.

Algunos recursos están incluidos directamente en los procesos de planificación y creación de políticas, por ejemplo la financiación de actividades específicas, como mitigar los impactos de las sequías o desarrollar planes de gestión costera. Otros son relativos a las condiciones ambientales. Por ejemplo, los manglares y los humedales pueden aportar importantes beneficios al amortiguar fenómenos como marejadas ciclónicas, mientras que su ausencia aumenta la probabilidad de que los impactos sean dañinos. Del mismo modo, los recursos sociales pueden crear unas condiciones ambientales para una adopción más efectiva de los recursos de adaptación sobre el terreno, como se explica a continuación.

En cuanto a los fenómenos meteorológicos extremos, los recursos humanos, en forma de capacidad técnica, serán esenciales tanto para desarrollar sistemas de alerta temprana eficaces como para ofrecer una formación para la responder a los desastres y hacer un uso efectivo de los recursos disponibles. Los recursos financieros también son fundamentales para afrontar los efectos de fenómenos extremos que superen la capacidad de respuesta de un país. Por ejemplo, fueron necesarios 2000 millones de dólares tan sólo para aliviar y ayudar en la recuperación de Pakistán en 2010, tras unas devastadoras inundaciones que anegaron un tercio de la superficie del país y afectaron a 20 millones de personas. Para reconstruir la zona inundada, del tamaño de Inglaterra, serán necesarios varios miles de millones de dólares.² Los recursos sociales y ecológicos serán determinantes para la capacidad de las comunidades de adaptarse por sí mismas.

La intensificación de la variabilidad requerirá un empleo diferente de los recursos. Los patrones del monzón pueden sufrir alteraciones, los intervalos de las temperaturas estacionales pueden cambiar, y las sequías pueden pasar de durar meses a años, y cada uno de estos fenómenos requerirá un empleo específico de los recursos. Los gobiernos necesitarán todos los recursos humanos y financieros a su alcance para desarrollar e implementar planes flexibles que permitan hacer frente a la variabilidad y construir la capacidad de recoger y analizar datos estacionales relevantes a escala local (véase el Cuadro 7.1).

La preparación para los cambios a largo plazo requerirá recursos importantes para reforzar la capacidad de los gobiernos de valorar los riesgos y las vulnerabilidades, seleccionar instrumentos políticos e implementar y llevar a cabo actividades duraderas. Dado que la temperatura global media sigue subiendo, los donantes cada vez tendrán un papel más importante en la implementación de estas actividades, y a la hora de reforzar la capacidad de los gobiernos de actuar por sí mismos. Se tendrán que realizar esfuerzos para empoderar a los grupos de interés nacionales, reforzar la coordinación entre los organismos del gobierno nacional, mejorar la eficacia de las intervenciones, fomentar el liderazgo político y contribuir a la integración de los riesgos climáticos en la planificación para el desarrollo a escala nacional y sectorial.³ Los donantes tendrán que aportar una ayuda financiera extra y trabajar conjuntamente con los gobiernos para fortalecer los recursos humanos, ecológicos y sociales.

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RECURSOS PARA UNA TOMA DE DECISIONES EFICAZ

Aunque la financiación de la adaptación tiene una gran importancia, se requerirán otros tipos de recursos para impulsar la planificación y creación de políticas de adaptación.⁴ En este capítulo, se destacan varias estrategias e iniciativas políticas que, según esta investigación, pueden reforzar los recursos financieros, humanos, ecológicos y sociales, que serán necesarios en la mayoría de las situaciones. Creemos que estas estrategias, junto con la ayuda y participación de los donantes, podrían llevarse a cabo de manera generalizada para aumentar la resiliencia al clima de las poblaciones y ecosistemas.

Recursos financieros

Incluso en el clima actual de austeridad internacional, los países industrializados y los organismos donantes internacionales tendrán que cumplir sus compromisos tanto con la ayuda oficial para el desarrollo (AOD) como con la financiación para el clima para que las actividades de adaptación tengan el apoyo necesario.⁵ Los Partidos de la CMNUCC han pedido en repetidas ocasiones a los países desarrollados que aporten fondos nuevos para la financiación del clima, y evitar así desviar fondos destinados originalmente a otros objetivos urgentes.⁶ Los procesos de acreditación, criterios de acceso y procedimientos de entrega de la ayuda para el desarrollo, tanto oficiales como no oficiales, tienen que ajustarse para acelerar la entrega de las ayudas para la adaptación.⁷

Habrá que seguir llevando a cabo las estrategias de ayuda para el desarrollo existentes, y seguir mejorándolas. Por ejemplo, de acuerdo con la Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda y la Agenda de Accra, ⁸ los esfuerzos de ayuda deben concentrarse en reforzar las capacidades humanas e institucionales, mejorando los derechos a la tierra y la protección social y aumentando gradualmente el acceso a los servicios.⁹

Sin embargo, tenemos que hacer las cosas de forma diferente. Las necesidades financieras en el cambio climático no sólo requieren más financiación económica. También es importante otro tipo de financiación, una financiación que se ajuste a los objetivos y responda al reto específico que supone el cambio climático y a la variedad de impactos que provocará. Habrá que ir más allá de la financiación de proyectos para garantizar que los riesgos climáticos se integren por completo en las inversiones, planes y políticas. Los mecanismos de financiación deben permitir un apoyo a máslargo plazo y más flexible que el actual, y un acceso rápido a líneas de crédito seguras a las que los países con dificultades económicas puedan recurrir en el caso de sufrir un fenómeno extremo. Para que tengan lugar estos cambios, hay que hacer frente a ciertos obstáculos, entre ellos el incumplimiento de los préstamos, la falta de normativa financiera, los altos costes de transacción financiera y la falta de estabilidad política de los países clientes.¹⁰ La financiación debería dirigirse a necesidades específicas y a los miembros más vulnerables de la sociedad. A continuación se analizan tres tipos de financiación que se ajustan a los objetivos de adaptación al cambio climático: compromisos a largo plazo, líneas de crédito y seguros a los que se pueda acceder con rapidez, y un cambio para evitar las inversiones fijas.

COMPROMISOS FINANCIEROS A LARGO PLAZO

Los compromisos financieros a largo plazo son necesarios para ayudar a la sociedad a prepararse para los impactos climáticos que se desarrollarán durante décadas, tales como la salinización de tierras de cultivo debido a la subida del nivel del mar. Además, la financiación pública nacional e internacional para la prevención de riesgos, alivio y recuperación también será importante para minimizar los impactos de los fenómenos extremos. Por ejemplo, muchas intervenciones para hacer frente a inundaciones, ciclones y otros desastres dependerán de la información recogida por las estaciones meteorológicas. Sólo se podrá disponer de datos exhaustivos sobre las condiciones climáticas a escala local en los países más vulnerables si la comunidad internacional apoya una expansión exponencial de estaciones meteorológicas en África, Asia y Latinoamérica, tal y como se explica en el Capítulo 4, y garantiza el mantenimiento a largo plazo de las estaciones nuevas y de las ya existentes.

Un apoyo financiero a largo plazo es esencial para la efectividad de las políticas y planes a lo largo del tiempo, ya que sin él, los sistemas suelen fallar. También es fundamental para los donantes tener un plan de salida que provoque que las localidades se apropien de las actividades de adaptación. Esta conexión se destacó tanto positiva como negativamente en varios de los estudios de caso que se realizaron para este informe (véase también el ejemplo en el Cuadro 4.4 del Capítulo 4).

En Nepal, el gobierno no garantizó los fondos para el funcionamiento y mantenimiento del sistema de alerta temprana que se construyó para alertar a las comunidades de las montañas en caso de que se produjera una inundación por el desbordamiento de un lago glacial. Esto, junto con el fracaso a la hora de involucrar a la población de forma duradera, provocó el abandono del equipo del sistema de alerta.¹¹ “Sin un mantenimiento adecuado, el sistema se ha deteriorado gradualmente a su estado no operativo actual. Una pequeña inundación dañó el sensor del sistema, y el equipamiento de las estaciones de alerta fue robado poco a poco. Los paneles y baterías solares fueron los primeros en desaparecer.”¹²

En Malí, la capacidad del gobierno de integrar los riesgos climáticos en el sector agrícola se debió en gran medida al apoyo a largo plazo, que se extendió a lo largo de dos décadas, de su principal donante, la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación, así como al apoyo técnico de la Organización Meteorológica Mundial.

LÍNEAS DE CRÉDITO Y DE SEGUROS

También se necesitarán líneas de crédito y de seguros que estén aseguradas por los donantes (mediante, por ejemplo, pagos escalonados, algunos de los cuales se puedan realizar por adelantado) que faciliten un acceso rápido para poder responder a los fenómenos extremos. Los fenómenos extremos pueden reducir drásticamente el capital de los gobiernos y destruir infraestructuras vitales para el día a día de la sociedad. El acceso a los seguros y a los mercados de crédito puede ayudar a reducir y transferir los riesgos asociados a estos desastres.¹³ Los esfuerzos de alivio y rehabilitación requerirán de una asistencia financiera a largo plazo para reconstruir las instalaciones básicas, tales como escuelas, hospitales, carreteras y puentes.¹⁴ Sin embargo, cabe señalar que no todas las inyecciones de recursos financieros para los esfuerzos de recuperación son beneficiosas. A veces, la inyección de recursos financieros y las actividades de reconstrucción pueden aumentar la vulnerabilidad, por ejemplo, en el caso de que la reconstrucción no tenga en cuenta los riesgos climáticos futuros. Las soluciones rápidas no sólo podrían reforzar estos riesgos, sino incluso agravarlos.¹⁵

Las comunidades y sectores vulnerables pueden aumentar su protección frente a la pérdida de recursos por culpa de fenómenos extremos adoptando estrategias de transferencia de riesgos, como los seguros. Los seguros pueden favorecer un acceso rápido a los recursos, acelerando así la recuperación.¹⁶ Unas primas adecuadas¹⁷ pueden evitar actividades de riesgo o incentivar los esfuerzos de prevención.¹⁸ Sin embargo, los políticos que utilicen mecanismos de seguros como estrategias de adaptación deberían ser cuidadosos a la hora de equilibrar la prevención de riesgos y la transferencia de riesgos.¹⁹

Evidentemente, los seguros no evitan las pérdidas humanas u otras pérdidas directas.²⁰ Además, estos mecanismos no suelen llegar a las poblaciones más pobres y vulnerables.²¹ Si no están correctamente diseñados, los seguros también pueden conducir a una mala adaptación, fomentando la adopción de comportamientos más arriesgados.²² Por ejemplo, los seguros de cultivos pueden provocar que los agricultores dejen morir sus cosechas para recibir los pagos de los seguros, que suponen unas ganancias mayores de las que se conseguirían en una temporada de cultivo mala.²³

Sin embargo, cada vez hay más ejemplos que resultan prometedores para la ampliación de la aplicación de seguros frente al cambio climático. Mongolia ha adoptado seguros ganaderos basados en índices de mortalidad, que evitan algunas de las trampas descritas anteriormente (véase el estudio de caso de Mongolia de la página 119). Las comunidades que carecen de seguros formales también pueden prepararse para los impactos climáticos creando medidas de autoseguros. Por ejemplo, algunas comunidades rurales han decidido aumentar sus bienes, tales como el ganado, en los periodos entre fenómenos extremos para poder venderlos cuando se dé otro desastre. En El Salvador, las familias de las zonas pobres han invertido hasta un 9% de sus ingresos en reforzar las paredes de sus casas para prepararse ante las inundaciones.²⁴ Sin embargo, el problema es que estas medidas suelen fallar cuando se da un fenómeno meteorológico extremo.²⁵

EVITAR LAS INVERSIONES FIJAS

La financiación de la adaptación no debería concentrarse principal o exclusivamente en la construcción de infraestructuras sino en la construcción de la capacidad de adaptación de las autoridades y las comunidades. Las inversiones deberían destinarse más a apoyar actividades que sean capaces de soportar los riesgos climáticos, tales como construir las habilidades técnicas, reforzar los sistemas de información y facilitar la coordinación, entre otras inversiones que se analizan en este informe. Esto podría requerir un cambio en la estrategia de los donantes.

Las capacidades necesarias para una toma de decisiones eficaz son más difíciles de cuantificar y podrían no generar beneficios a corto plazo. La estrategia actual de los donantes, basada en los préstamos según los resultados, o en hacer préstamos dependiendo de la obtención de resultados y de los indicadores de rendimiento, podría no ser adecuada para financiar el desarrollo de la capacidad, que puede tardar más en conseguirse.

Dejar de invertir en “ladrillo y mortero”²⁶ también puede permitir que las inversiones se destinen a reforzar los recursos ecológicos. Aunque aún se necesita investigar más para entender la resiliencia a corto y largo plazo de las medidas de adaptación basadas en ecosistemas frente a las intervenciones de construcción,²⁷ las estrategias de adaptación basadas en ecosistemas pueden ser más flexibles y económicas.²⁸ Las oportunidades para la adaptación basada en ecosistemas, que se explican más detalladamente a lo largo de este capítulo, incluyen la restauración de humedales para reparar los recursos hídricos con el fin de generar energía hidráulica (véase el estudio de caso de Ruanda, p. 84).

Recursos humanos

Muchos de los países en vías de desarrollo carecen del capital humano para preparar a la sociedad para los impactos climáticos inminentes. Muchos de nuestros estudios de caso coinciden en que las deficiencias en la capacidad técnica y en la formación son un problema para desarrollar, implementar y controlar iniciativas de adaptación.

En Brasil, el gobierno del estado de Acre estableció un gabinete de crisis de reacción rápida para procesar los datos de satélite sobre incendios forestales con el fin de ofrecer una asistencia rápida a las comunidades afectadas.

Las autoridades tenían la mayoría de los datos a su disposición y fueron capaces de identificar las áreas más necesitadas. Sin embargo, el gobierno no fue capaz de desplegar un número suficiente de bomberos debido tanto a la naturaleza del terreno como a la falta de personal disponible (véase el estudio de caso de Brasil, p. 81)

En Namibia, las exitosas iniciativas que funcionan desde hace tiempo y que permiten que los agricultores realicen un seguimiento en el ámbito local de las condiciones de la tierra y el ganado en las regiones rurales pobres se ven a menudo perjudicadas por la falta de continuidad del personal y los participantes. Los representantes de las organizaciones asociadas cambian frecuentemente, así como los proveedores de los servicios de extensión y las ONG.²⁹

En Ruanda, una capacidad insuficiente de supervisar, implementar y vigilar las restricciones en las actividades agrícolas y de drenaje debilitaron la eficacia de las medidas para recuperar humedales deteriorados con el fin de garantizar el suministro de agua para la producción de energía hidráulica.³⁰

En Sudáfrica, los esfuerzos por integrar los riesgos climáticos para los ecosistemas en la planificación se vieron beneficiados por la capacidad de realizar valoraciones de riesgos que a su vez se introdujeron en los planes de biodiversidad para informar a las autoridades municipales. Sin embargo, la falta de preparación para implementar tanto los planes biorregionales como la estrategia de expansión de las áreas nacionales protegidas sigue suponiendo un problema para la adopción de medidas de adaptación adecuadas.³¹

Bangladesh, que experimenta inundaciones anuales que afectan a 10 millones de ciudadanos, ha hecho más esfuerzos por priorizar las actividades para reforzar la capacidad y el conocimiento de sus funcionarios y la capacidad de gestionar los riesgos que presentan los fenómenos extremos que la mayoría de los países en vías de desarrollo. Se creó un programa de formación como parte del Programa para la Gestión Integral de Desastres, que ha preparado ya a 25.000 funcionarios desde el año 2007. El gobierno también involucró a las universidades para que desarrollaran informes de gestión de desastres.³²

Si bien existen diversas prioridades que compiten por los fondos de financiación, no se puede descuidar la construcción del conocimiento y las capacidades técnicas de los funcionarios del gobierno. En muchos casos, todavía hay que establecer estas habilidades en los ministerios que tradicionalmente se han centrado sólo en las habilidades que se requieren para una profesión determinada, tales como conocimientos de ingeniería, lo cual requiere un cambio de mentalidad. Los responsables de tomar las decisiones también pueden conseguir el apoyo tanto de institutos técnicos como de universidades para estos esfuerzos de formación (véase el Cuadro 7.1).

Recursos ecológicos

Los ecosistemas, como por ejemplo bosques, humedales y arrecifes de coral, ofrecen bienes y servicios tales como agua potable, alimentos, regulación del clima, fibra y combustible, que son vitales para el bienestar de la sociedad humana.

Según la Evaluación de los Ecosistemas del Milenio de la ONU, los ecosistemas se han deteriorado con mayor rapidez durante las cinco últimas décadas que en ningún otro periodo de la historia de la humanidad, debido principalmente a las actividades humanas. La degradación de los ecosistemas ha provocado la pérdida de servicios vitales y una tasa de extinción de especies sin precedentes, además de reducir su resiliencia. Esta tendencia se está agravando debido al cambio climático (véase el Cuadro 7.2).

Aunque los ecosistemas se adaptarán de forma natural y evolucionarán en respuesta al cambio climático, esta adaptación podría alterar el flujo de servicios de los ecosistemas y cambiar la diversidad de especies existentes de forma perjudicial para las comunidades que dependen de ellos. Esto es especialmente peligroso cuando los ecosistemas también sufren otros factores de estrés (como conversión de los hábitats, especies invasivas y contaminación) tan graves que no pueden adaptarse sin perder sus propiedades. Por poner un ejemplo, está previsto que la escasez de agua potable en Asia se agrave como resultado del derretimiento de los glaciares debido al cambio climático y a la sobreexplotación, perjudicando a más de mil millones de personas en las próximas cuatro décadas.³⁶

Los ecosistemas pueden jugar un papel importante a la hora de amortiguar los riesgos. Las comunidades rurales pobres de los países en vías de desarrollo son las que más dependen de los ecosistemas para su sustento y bienestar.³⁷ Un alto porcentaje de sus ingresos proviene de recursos naturales tales como bosques y pesquerías.³⁸

Los esfuerzos por reforzar la resiliencia de los ecosistemas puede aumentar la capacidad de adaptación de las comunidades humanas que tienen que hacer frente a los riesgos del cambio climático, aportando al mismo tiempo beneficios como la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero y el aumento de los ingresos en las áreas rurales al aumentar los servicios de los ecosistemas que tienen valor en el mercado. El proyecto de Economía de lo Ecosistemas y la Biodiversidad (TEEB), llevado a cabo por la Iniciativa de Economía Verde del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, ha demostrado los beneficios económicos que trae la conservación de los ecosistemas. Por ejemplo, los esfuerzos por proteger los manglares de la costa de Vietnam costaron 1,1 millones de dólares, pero como el gobierno ya no tiene que mantener diques, también supuso un ahorro anual de 7,3 millones de dólares.³⁹ Entre las medidas que aumentan la resiliencia tanto de los ecosistemas como de las comunidades se incluyen los esfuerzos por fortalecer las dunas, humedales, manglares y laderas boscosas, y una gestión del agua basada en la conservación para los pequeños agricultores.⁴⁰

Bruno Locatelli y Emilia Pramova, del Centro Internacional de Investigación Forestal (CIFOR), describen en un artículo especializado para el WRR cómo la adaptación basada en ecosistemas pude ayudar a las comunidades a hacer frente al cambio climático: “Los manglares protegen las zonas costeras frente a las tormentas y el oleaje, los productos forestales ofrecen redes de seguridad para las comunidades cuando se pierden los cultivos, y los servicios de los ecosistemas hidrológicos (tales como la conservación del caudal base, la regulación del caudal de tormentas y el control de la erosión) son de vital importancia para amortiguar los impactos del cambio climático en los usuarios del agua. La conservación y la gestión sostenible de los ecosistemas y sus servicios puede generar múltiples beneficios socioecológicos, así como promover las estrategias de adaptación al cambio climático a largo plazo.»

Los ecosistemas pueden mitigar muchos peligros naturales, ⁴² y su mantenimiento puede resultar más económico que la construcción de infraestructuras tales como presas o diques de contención, y pude aportar co-beneficios a las comunidades humanas, tales como bienes que generen ingresos.⁴³ Sin embargo, la capacidad de reducción de riesgos de los ecosistemas tiene un límite. Por ejemplo, una vez que la subida del nivel del mar sobrepase un límite determinado, los manglares podrían dejar de ofrecer protección (sin embargo, pueden seguir ofreciendo servicios si el ordenamiento territorial les permite retraerse hacia el interior). Hay que investigar más para identificar estos límites.

Será de vital importancia para los responsables de la toma de decisiones en los gobiernos nacionales evaluar cómo afectará el cambio climático a los ecosistemas, y cómo se puede aumentar su resiliencia. No sólo podrían desaparecer servicios vitales de los ecosistemas, tales como el control de inundaciones y de la erosión, sino que podrían producirse cambios irreversibles, como la pérdida de hábitats y la extinción de especies. Es especialmente preocupante también la degradación de servicios de los ecosistemas, tales como el suministro de agua potable, el control de la erosión, la polinización y la regulación del agua, que sustentan la agricultura y la producción de alimentos en todo el mundo.⁴⁴

Unas herramientas de evaluación rápida pueden ser útiles para evaluar e integrar los múltiples riesgos a los que hacen frente los ecosistemas. Por ejemplo, el Instituto de Recursos Mundiales ha desarrollado una herramienta que ofrece una visión rápida de cómo el cambio climático y otras amenazas afectan al flujo de servicios de los ecosistemas, y cómo éstos a su vez crean riesgos para los objetivos de desarrollo económico.⁴⁵ Esta herramienta es especialmente útil para aquellos sectores que dependen en gran medida en los ecosistemas, tales como el suministro de agua, la agricultura, la explotación forestal y la generación de energía. El Cuadro 7.3 ejemplifica la aplicación de esta herramienta en la agricultura en el sur de India.

Las actividades de rehabilitación,⁴⁶ restauración y conservación son especialmente importantes a la hora de hacer frente a fenómenos meteorológicos extremos, ya que los esfuerzos de adaptación basada en ecosistemas se basan en unos ecosistemas saludables. Normalmente, merece la pena invertir en estos esfuerzos, ya que pueden ayudar a hacer frente a otros problemas de desarrollo tales como la seguridad alimentaria y la pobreza rural. Para muchos países en vías de desarrollo que disponen de muchos recursos naturales, las estrategias de adaptación basada en ecosistemas podría ser un componente esencial para las estrategias de adaptación al cambio climático.

Recursos sociales

Desde una perspectiva de desarrollo, aumentar la capacidad adaptativa supone mejorar los recursos que un individuo, familia o comunidad podría utilizar para aumentar su resiliencia al cambio climático. Esto incluye recursos humanos, financieros, naturales, físicos, institucionales, tecnológicos y de información.

Aunque se suele subestimar su importancia, los recursos sociales son fundamentales para construir la resiliencia.

Los recursos sociales (también capital social o bienes sociales) hacen referencia a las instituciones, relaciones y normas que conforman las interacciones sociales de una sociedad. Los recursos sociales tienen un valor doble. En primer lugar, unen a personas similares mediante vínculos familiares, culturales, nacionales, comunales y de carácter socio-económico. En segundo lugar, sirven para acercar a personas diversas, mediante la creación de normas de confianza, reciprocidad e intercambio.⁴⁷ A través de estos vínculos, los recursos sociales pueden fomentar la coordinación y la cooperación dentro de las comunidades vulnerables, permitiéndoles actuar colectivamente, hacer frente a las condiciones adversas y ofrecerse apoyo entre ellos en tiempos de crisis, por ejemplo cuando sufran fenómenos extremos como inundaciones o sequías. Además, una comunidad unida puede desarrollar mecanismos para descubrir y compartir otros recursos ecológicos, humanos y financieros. Es importante destacar que los recursos sociales pueden aportar una voz colectiva a los grupos vulnerables. Esto les permite influir más en las decisiones a medida que los responsables desarrollan planes y políticas que afectarán cómo se adaptarán sus comunidades al cambio climático.

Unos recursos sociales fuertes también pueden conducir a la difusión de prácticas y políticas eficaces, ya que los esfuerzos de adaptación locales a menudo sirven para inspirar los esfuerzos de adaptación a escala nacional. Al interactuar con los responsables de la toma de decisiones, las comunidades permiten que las instituciones nacionales mejoren y evolucionen.⁴⁹ Por mucho que los recursos de los ecosistemas ayuden a crear las condiciones idóneas para una gestión eficaz de los riesgos, los recursos sociales pueden aumentar la capacidad de adaptación y la resiliencia a través de una gran variedad de actividades, tales como una acción colectiva de prevención para elevar el nivel de los diques de los ríos, o simplemente por el hecho de poder confiar en un vecino en tiempos de crisis.

Los recursos sociales tienen una naturaleza y composición diferente respecto a otros bienes o formas de capital. A diferencia de otros elementos de construcción de la capacidad adaptativa, los recursos sociales no se deterioran con el uso, sino más bien con la falta de uso.⁵⁰ Por lo tanto, aunque algunos niveles de recursos sociales siempre van a existir incluso sin la acción gubernamental, los responsables de la toma de decisiones a escala nacional tienen que desempeñar un papel importante a la hora de crear y mantener unas condiciones apropiadas para que los recursos sociales prosperen (véase el Cuadro 7.4).

Esto se puede hacer de varias maneras. Primero, los responsables de la toma de decisiones a escala nacional pueden construir entre los niveles del gobierno y los grupos no gubernamentales reforzando las formas existentes de responsabilidad social. En los últimos años, la variedad de mecanismos de responsabilidad social ha aumentado considerablemente, y actualmente ya incluye la creación de políticas con participación pública, el presupuesto participativo, el seguimiento del gasto público y la evaluación de los servicios públicos.⁵²

Al involucrar a las comunidades vulnerables y marginales en los procesos de toma de decisiones, los directivos de los gobiernos ofrecen una plataforma para la acción, el aprendizaje común y la resolución colectiva de problemas. En primer lugar, esta inversión por parte del gobierno garantiza un mayor apoyo y una apropiación local de las intervenciones de adaptación (véase el Capítulo 3). Sin embargo, la capacidad de la población de participar activamente suele verse limitada por la falta de recursos humanos y financieros. Los gobiernos pueden combatir esta escasez reforzando la capacidad organizativa de los grupos vulnerables y marginales.

En segundo lugar, los gobiernos pueden mejorar los recursos sociales invirtiendo en tecnologías de comunicación que fomenten la interacción más allá de las reuniones cara a cara. Aunque están destinadas a propósitos más concretos, como conseguir información a escala local, estas mejoras en las infraestructuras de comunicación impulsan los recursos sociales de las comunidades aportándoles una mayor sensación de interconexión.

Los beneficios de los recursos sociales pueden ser tangibles. Por ejemplo, los grupos organizados de usuarios de agua en las comunidades de Filipinas y Sri Lanka trabajaron juntos para decidir las normas y procedimientos de riego en sus tierras. Los resultados incluyen mayor productividad de los cultivos, mayor equidad en el uso del agua y menos quejas al gobierno. En Malawi, un programa que ofrece seguros para los agricultores de cacahuetes y maíz extendió buenas prácticas agrícolas, permitiendo a los grupos poner en común sus recursos y gestionar la propiedad de forma cooperativa, y permitió el acceso al crédito a las comunidades que normalmente carecen de recursos financieros. Los pagos de los seguros se activan si no llueve lo suficiente durante la temporada de siembra. Hasta la fecha, el éxito del programa reside en la participación de los pequeños agricultores en el diseño de los paquetes de seguros.⁵³ Programas como estos serán cada vez más necesarios a medida que los efectos del cambio climático afecten a la producción agrícola y a la disponibilidad de agua.

Los recursos sociales se suelen utilizar en última instancia o como medida de reserva; por ejemplo, si un gobierno fracasa a la hora de preparar adecuadamente a los ciudadanos para un desastre, las comunidades se verán obligadas a depender de las relaciones sociales que han formado, especialmente en los países que ya cuentan con múltiples factores de estrés derivados del subdesarrollo, la pobreza crónica, la mala gestión pública y la fragilidad estatal. Como resultado, desde el punto de vista de los responsables de tomar las decisiones, garantizar la creación y la sostenibilidad de los recursos sociales es un medio fundamental y económico de construir la capacidad de las comunidades de adaptarse al cambio climático.

El siguiente capítulo destaca descubrimientos clave y recomendaciones basadas en la investigación llevada a cabo para la elaboración de este informe. Su objetivo es proporcionar el contexto y las prioridades para los funcionarios del gobierno, las organizaciones de la sociedad civil y otros grupos que pretendan integrar los riesgos climáticos en la planificación y creación de políticas a escala nacional, especialmente en los países en vías de desarrollo.

Estudio de caso

SUDÁFRICA: PLANIFICACIÓN BASADA EN ECOSISTEMAS PARA EL CAMBIO CLIMÁTICO

Sudáfrica es uno de los países megadiversos del mundo, que alberga casi el 10% de las especies de aves, peces y plantas; más del 6% de las especies de mamíferos y reptiles; y casi el 15% de las especies costeras y marinas conocidas.

Caroline Petersen, Instituto Nacional de Biodiversidad de Sudáfrica

Stepehen Holness, Parques Nacionales de Sudáfrica

Sin embargo, esta biodiversidad se ve cada vez más amenazada por una serie de actividades humanas, entre ellas la rápida expansión urbana, el crecimiento de los sectores agrícola y minero, y la presión sobre los recursos naturales, tales como las poblaciones de peces, los pastizales y el agua.

El cambio climático amenaza con agravar estos peligros existentes con más sequías e inundaciones, el descenso del caudal de los ríos e incendios forestales más frecuentes, ya que Sudáfrica también se enfrenta a un aumento de las temperaturas de entre 1º C y 3º C.¹ Los impactos previstos para la biodiversidad del país incluyen cambios importantes en la variedad de especies y ecosistemas. Otros factores secundarios, tales como la aparición de nuevas industrias como cultivos para biocombustibles y la construcción de grandes presas para adaptarse a los cambios en el suministro de agua, también podrían afectar a la biodiversidad.

Como respuesta, Sudáfrica está llevando a cabo una estrategia de adaptación al cambio climático basada en ecosistemas, con el objetivo de mantener un hábitat natural intacto suficiente, identificado mediante una planificación sistemática para la biodiversidad.

Para ello, durante la última década, Sudáfrica ha incorporado información sobre biodiversidad en la planificación del uso de la tierra y del desarrollo, y ha creado una estrategia nacional para expandir las áreas protegidas con el fin de conservar la biodiversidad y aumentar la resiliencia de los ecosistemas.

El vehículo para implementar esta estrategia es la planificación del sector de la biodiversidad, que requiere la elaboración de mapas tanto de las zonas críticas para la biodiversidad como de las zonas de apoyo de ecosistemas. Estos mapas se utilizan en siete de las nueve provincias del país y ofrecen una gran variedad de información sobre las características de la biodiversidad de una zona en concreto, así como sobre sus patrones de uso de la tierra y de los recursos.

Los planificadores de la conservación fijan objetivos cuantitativos de biodiversidad para los tipos de hábitat, los procesos ecológicos y/o las especies. Por ejemplo, determinan las necesidades mínimas de ciertas especies animales que están en peligro. Esta información se analiza posteriormente empleando programas especializados vinculados a un software de sistemas de información geográfica (SIG) para conformar las bases para los planes sistemáticos de biodiversidad. Estos planes se centran en soluciones relativas al uso de la tierra para conseguir los objetivos de biodiversidad establecidos para una zona en concreto, de forma que sea más económico para la sociedad y cause el menor número posible de conflictos con otros posibles usos de la tierra. Los planes identifican las zonas en las que la conservación debería ser una cuestión prioritaria y aquellas de menor interés para la conservación que podrían seguir el desarrollo de forma más segura. Los planes de biodiversidad suelen basarse en las necesidades de los hábitats y los procesos ecológicos en lugar de en las necesidades de cada especie.

Durante los últimos tres años, los planificadores de conservación se han centrado en alinear las áreas prioritarias de biodiversidad con las áreas de hábitats naturales intactos que son vitales para mantener las funciones ecológicas y los servicios que ofrecen a la población. Estas zonas prioritarias también están alineadas con las características biofísicas que respaldan la adaptación al cambio climático basada en ecosistemas, entre ellas los ríos y corredores costeros intactos, las cadenas montañosas y las zonas con gran variedad de microclimas.

Junto con las grandes áreas intactas de biodiversidad, los corredores de hábitat son vitales no sólo para permitir a las especies vegetales y animales responder al cambio climático, sino también para ayudar a las comunidades humanas a adaptarse. Por ejemplo, mantener la vegetación autóctona de los ríos puede proporcionar corredores a las especies nativas así como prevenir que las orillas sean erosionadas cuando el caudal de los ríos aumenta debido a las lluvias.

En algunas zonas de Sudáfrica, se están realizando esfuerzos para implementar planes de biodiversidad sobre el terreno, teniendo en cuenta la biodiversidad y la adaptación al cambio climático en las políticas, programas y en los trabajos que se realizan a diario en sectores tan importantes para la economía como la vivienda, la agricultura y la industria. Por ejemplo, se han integrado los mapas en los análisis de impactos medioambientales y se han complementado con guías del uso de la tierra.² El objetivo es que los planificadores eviten las actividades que puedan aumentar la vulnerabilidad al cambio climático, como por ejemplo eliminar un corredor que puede ser necesario para las especies que migren con el aumento de las temperaturas.

Los funcionarios municipales y provinciales y la población tienen acceso a los mapas interactivos y a las capas de datos de los sistemas de información global (por ejemplo, al alineamiento de los mapas actuales de las zonas de críticas para la biodiversidad con los cambios previstos en los ecosistemas debido al cambio climático.) Por lo tanto, estos grupos pueden utilizar esta información para valorar el impacto y la utilidad de las nuevas actividades e inversiones.

El requisito legal actual es que los planes sistemáticos para la biodiversidad garanticen la preservación de la biodiversidad a largo plazo y tengan en cuenta los procesos ecológicos. Aunque la guía no menciona explícitamente el cambio climático, los últimos planes incorporan principios de diseño para el cambio climático que están ampliamente reconocidos por las comunidades que planifican la conservación como necesarios para todos los planes futuros.

Lecciones aprendidas

Los esfuerzos para integrar los riesgos climáticos para los ecosistemas en la planificación en Sudáfrica se han visto beneficiados por la fuerte capacidad local del país de elaborar análisis de riesgos. Esta información se incluye en los planes para la biodiversidad que aportan información a las decisiones que toman las autoridades municipales. Sin embargo, la falta de una preparación formal para implementar los planes biorregionales y la falta de recursos financieros para la completa implementación de la estrategia nacional para la expansión de las áreas protegidas han sido un obstáculo a la hora de adoptar estos planes.³

Algunas provincias y distritos han progresado notablemente simplemente por el hecho de tener planes listos para ser implementados. Sin embargo, como estos planes aún no han sido reconocidos como prioridades nacionales urgentes, deben competir por los recursos con muchos otras cuestiones problemáticas para el desarrollo. La lección que se extrae es que tener preparados productos de alta tecnología para la planificación de la biodiversidad no garantiza que se utilicen de forma efectiva para orientar un desarrollo adecuado o una amplia gestión de la biodiversidad. Por lo tanto, se necesitan más esfuerzos para construir las capacidades de los planificadores del uso de la tierra, los responsables de tomar las decisiones, los científicos, las ONG, etc.

Notas finales

1 DEA 2009.

2 Petersen et al. 2010.

3 Petersen et al. 2010.

El objetivo es alejar a los planificadores locales de las actividades que puedan aumentar la vulnerabilidad al cambio climático.

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Estudio de caso

MONGOLIA: HACIENDO FRENTE A LOS FENÓMENOS EXTREMOS UTILIZANDO SEGUROS BASADOS EN ÍNDICES

En los verdes pastos de la estepa de Mongolia, el pastoreo es el alma de la economía, dando trabajo a cerca del 40% de la población activa. Se contabilizaron unos 44 millones de cabezas de ganado (vacas, ovejas, yaks, cabras, caballos y camellos) en el censo de 2009 de la Oficina Nacional de Estadísticas. Muchos mongoles dependen de estos animales como alimento y como fuente de ingresos. El ganado también puede servir como red de seguridad social cuando se agoten otras opciones de sustento.

Kirsten Luxbacher, Experta Independiente

Andrew Goodland, Banco Mundial

Esta dependencia del pastoreo hace que las familias rurales y la economía de Mongolia sean vulnerables a los impactos que afecten a la población de ganado (la ganadería representa el 20% del PIB). Por desgracia, estos impactos son bastante comunes, ya que el clima del país es duro y muy variable, cambiando mucho no sólo estacionalmente sino también a diario. Esta vulnerabilidad al clima y a los fenómenos extremos se ve intensificada por la práctica de los ganaderos de pastorear los animales en grandes áreas de pastizales con pocos refugios, una práctica de alto riesgo y que tiene pocos beneficios, y que además es poco productiva.¹

Los pastores son especialmente vulnerables a los fenómenos meteorológicos extremos invernales conocidos como “dzuds”, que pueden diezmar los rebaños de ganado, trayendo consigo graves pérdidas económicas. Tras varios «dzuds» especialmente severos entre los años 2000 y 2002, las graves pérdidas llevaron la gestión de riesgos en la ganadería al primer plano de los debates políticos nacionales. Desde entonces, el gobierno ha puesto en marcha esfuerzos para dejar de depender de los donantes en el alivio posterior a los desastres y desarrollar una estrategia proactiva de gestión de riesgos para el sector de la ganadería con la que se espera reducir la dependencia en los donantes.

Uno de los componentes de esta estrategia es el Proyecto de Seguros Ganaderos Basados en Índices, una novedosa estrategia que pretende ayudar a los pastores a hacer frente a pérdidas importantes de ganado y a transferir algunos de los riesgos de la ganadería. El proyecto se inició de forma experimental en 2006, con el apoyo del Banco Mundial y del gobierno de Japón (en la actualidad también está financiado por los gobiernos de Suecia y Corea) en tres provincias del país.

Los resultados han sido buenos, y está previsto que el proyecto se extienda a todo el país para 2012, ofreciendo así un modelo para otros países en vías de desarrollo que se enfrenten a frecuentes fenómenos meteorológicos extremos.

EL USO INNOVADOR DE LOS SEGUROS BASADOS EN ÍNDICES

En 2001, el gobierno de Mongolia solicitó el apoyo del Banco Mundial para diseñar una nueva estrategia de gestión de riesgos para el sector ganadero. El resultado fue un estudio de viabilidad que recomendaba una estrategia de seguros basados en índices, y, en 2004, el gobierno aprobó una nueva ley de seguros que preparó el terreno para el proyecto piloto.

El plan de seguros funciona haciendo los pagos a los ganaderos en base a las tasas de mortalidad del ganado en cada distrito en lugar de a las pérdidas individuales. El proyecto ofrece seguros basados en el mercado, así como una cobertura frente a los desastres, que proporciona el gobierno en caso de catástrofe.

En las economías rurales, los seguros basados en índices tienen bastantes ventajas frente a los seguros de indemnización. Reducen los costes de transacción porque la compañía no tiene que viajar hasta áreas remotas para visitar a cada ganadero. También reducen la incidencia de “peligros morales”, es decir, que un ganadero deje morir a sus animales para cobrar una póliza. Además, los pagos se pueden realizar de forma mucho más rápida, un beneficio clave para las familias rurales pobres.

El proyecto de Mongolia ha sido implementado por una unidad del gobierno supervisada por un comité directivo que representa a varios departamentos del gobierno, y presidido por la secretaría de finanzas del estado. Se ha difundido ampliamente a pastores que no estaban acostumbrados a contratar seguros por medio de la televisión y de anuncios en la prensa, folletos e incluso juegos de cartas, así como mediante la formación presencial.

En los cuatro años siguientes al lanzamiento del proyecto, con el apoyo del Banco

Mundial, los fenómenos extremos han hecho que el seguro de base se pusiera en marcha tres veces, y el seguro para desastres naturales dos. En cada una de las ocasiones, el sistema ha demostrado ser eficaz, y todos los pastores han recibido los pagos de indemnización que se les debía. Entre 2006 y 2010, se aseguraron 3,2 millones de cabezas de ganado, a pesar de que los ganaderos suelen cubrir sólo el 30% de sus rebaños.

Resumen de los paquetes de seguros

Paquete de seguro base / Seguro de riesgos para el ganado: Este es un producto comercial vendido por compañías de seguros privadas. Los pagos se realizan cuando la tasa de mortalidad del ganado en un soum (distrito provincial) es de entre un 6% y un 30%. Su nombre cambió de “paquete de seguro base” a “seguro de riesgos para el Ganado” durante el ciclo 2009/2010.

Paquete de respuesta a los desastres: Este paquete, una red de seguridad social para los ganaderos, está financiado por el gobierno de Mongolia. Los pagos se realizan cuando las tasas de mortalidad del ganado en un soum sobrepasan el 30%. Durante el proyecto piloto, todos los ganaderos que contrataron el paquete de seguro base fueron automáticamente inscritos en el paquete de respuesta a los desastres. Los ganaderos que no quisieron contratar el paquete de seguro base podían pagar una pequeña cuota para inscribirse en el paquete de respuesta a los desastres. Durante el ciclo 2009/2010, el paquete de respuesta a los desastres fue suprimido y reemplazado por la cobertura para catástrofes del gobierno.

Cobertura para catástrofes del gobierno: Este producto fue creado para sustituir el paquete de respuesta a los desastres a los asegurados, y cubre pérdidas que superan el 30%. Se diferencia del paquete de respuesta a los desastres en que está disponible sólo para aquellos ganaderos que hayan contratado el seguro de riesgos para el ganado y cubre sólo el valor del ganado asegurado.

FUENTES : Mahul et al. 2009 ; Skees et al. 2009.

DZUDS Y RIESGOS PARA LOS MEDIOS DE VIDA

Los dzuds se caracterizan por uno o varios de estos elementos: temperaturas muy bajas, viento, nieve y hielo que impide al ganado llegar a los pastos o recibir suficiente alimento y forraje.²

Los dzuds más extremos suelen estar precedidos por veranos secos con poca disponibilidad de pastos, por lo que los animales no llegan al invierno en buenas condiciones.

Las tasas altas de mortalidad del ganado suelen ser difíciles de prevenir cuando se dan condiciones climatológicas adversas, incluso si existen estrategias para gestionar adecuadamente los riesgos del pastoreo (tales como refugios de invierno, producción de cultivos forrajeros y almacenamiento).³

Las pérdidas económicas derivadas de los dzuds pueden ser enormes. En los inviernos de los años 2000, 2001 y 2002, murieron más de 11 millones de animales, con un valor total de 200 millones de dólares americanos.⁴

En el futuro, es probable que el cambio climático aumente la variabilidad y los riesgos asociados a estos fenómenos.⁵

LECCIONES APRENDIDAS

Los datos de buena calidad sobre la mortalidad del ganado, los esfuerzos por informar a los ganaderos sobre los productos de seguros, y la construcción de la capacidad de los funcionarios del gobierno, las compañías de seguros y las instituciones financieras contribuyeron al éxito del Proyecto de Seguros Ganaderos Basados en Índices. Como resultado, tres compañías vendieron seguros en 2006, y cuatro en 2007 y 2008.

Aún quedan muchos retos a los que hacer frente, por ejemplo, rediseñar los seguros para limitar la exposición del gobierno, y problemas por resolver, como el descenso en el precio del cachemir que afectó a los ingresos de los ganaderos, y las deficiencias en el sistema de venta de los seguros. Sin embargo, los resultados del proyecto han superado las expectativas, y representan un esfuerzo eficaz y proactivo por parte del gobierno para responder a los impactos climáticos antes de que ocurran.

Notas finales

1 Goodland s.a.

2 Sayed 2010.

3 Mahul et al. 2009.

4 GlobalAgRisk 2010 ; Mahul et al. 2009.

5 Luxbacher et al. 2010b.

En los cuatro años siguientes al lanzamiento del proyecto, el sistema demostró ser efectivo en cada situación de mal tiempo.

INDICE y PRESENTACIÓN