Adaptación en marcha: Capítulo 6: Herramientas para la planificación y creación de políticas

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INDICE y PRESENTACIÓN

HERRAMIENTAS PARA LA PLANIFICACIÓN Y CREACIÓN DE POLÍTICAS

Para hacer frente a los riesgos climáticos, los directivos de los gobiernos pueden hacer uso de una gran variedad de herramientas1 que les ayuden a valorar los tipos de cambio climático y la vulnerabilidad de las poblaciones, ecosistemas o sectores afectados. También pueden emplear las herramientas para obtener información sobre las opciones políticas para promover el desarrollo de la resiliencia climática y decidir a cuáles se debe dar prioridad, y como ayuda para la implementación, seguimiento y evaluación de sus decisiones.

 Algunos ejemplos de estas herramientas son los mapas, la creación de modelos, la planificación de escenarios y los ejercicios de simulación, y las herramientas de predicción que pronostican las consecuencias que traerán los cambios climáticos. Aprovechar éstas y otras herramientas no tiene por qué conllevar la adquisición de nuevos instrumentos demasiado caros para los gobiernos que no disponen de muchos recursos. A menudo, los funcionarios públicos podrán utilizar herramientas genéricas de apoyo para las decisiones que ya se emplean normalmente, adaptándolas para hacer frente al cambio climático. Sin embargo, es importante señalar que todas estas herramientas dependen de una información adecuada (véase el Capítulo 4).

LA IMPORTANCIA DE LAS HERRAMIENTAS PARA LA PLANIFICACIÓN Y CREACIÓN DE POLÍTICAS EN UN CLIMA CAMBIANTE

A medida que los responsables de la toma de decisiones vayan sopesando cómo responder a los tipos de cambio climático con los recursos disponibles a su alcance, deben ir estableciendo prioridades y poniendo en marcha planes y políticas. Las decisiones que tomen pueden tener consecuencias importantes para las comunidades y ecosistemas vulnerables a los impactos climáticos y para los costes iniciales y futuros. Sin embargo, los directivos se enfrentan a menudo a decisiones complejas a la hora de analizar las posibles acciones a escala nacional, sectorial o local, especialmente cuando existe una incertidumbre acerca del ritmo, escala y alcance de los cambios relacionados con el clima. Por ejemplo, a la hora de diseñar puentes en zonas costeras o defensas costeras, tales como diques de contención, los planificadores se enfrentarán frecuentemente a dilemas, como por ejemplo, anticipar una subida del nivel del mar de 1 o 1,5 metros. Tomar una decisión equivocada puede tener consecuencias graves.

 HERRAMIENTAS PARA UNA TOMA DE DECISIONES EFICAZ

Existen muchas herramientas que pueden dar información y servir de apoyo a la planificación para la adaptación y creación de políticas en los ámbitos nacional y sectorial. Este informe no valora sistemáticamente dichas herramientas, sino que se basa en los estudios de caso, la opinión de los expertos, los ejercicios de simulación y las actividades de investigación para proporcionar una orientación sobre cómo utilizar estas herramientas para aumentar la resiliencia de las poblaciones y ecosistemas. Por lo tanto, destacamos varias herramientas que fueron especialmente útiles para los encargados de tomar las decisiones en los países en vías de desarrollo y que podrían ser utilizadas por otros gobiernos. La Figura 6.1 muestra ejemplos de herramientas útiles para la toma de decisiones de adaptación; las que se describen detalladamente en este capítulo aparecen subrayadas.

Integrar los riesgos climáticos y la vulnerabilidad en las herramientas ya existentes

En las actividades cotidianas de los gobiernos, los responsables de tomar las decisiones ya emplean numerosas herramientas para valorar las consecuencias de las acciones y priorizar las actividades. Un primer paso importante para la planificación y creación de políticas para la adaptación es integrar los riesgos climáticos y la vulnerabilidad en estas herramientas ya existentes. Por ejemplo, muchos países exigen que se realicen análisis medioambientales antes de implementar programas o aprobar proyectos que impliquen importantes impactos en el medioambiente para evaluar los posibles efectos en los ecosistemas y las comunidades. Se podrían reforzar estos análisis incluyendo una consideración de los posibles riesgos climáticos y la vulnerabilidad asociada de poblaciones y ecosistemas. Sudáfrica ha sido uno de los primeros en implementar esta estrategia, que ha tenido un gran éxito. La cartografía de riesgos climáticos para los ecosistemas que realiza el gobierno se ha integrado en los análisis de los impactos medioambientales de las actividades de planificación de la tierra propuestas.2 Como resultado, se ha decidido evitar desarrollaractividades que puedan aumentar la vulnerabilidad de los ecosistemas al cambio climático.

Por ejemplo, los planificadores deberían evitar el desarrollo en territorios que podrían ser necesarios para la migración de especies a medida que aumenten las temperaturas.

Los análisis económicos, especialmente los de coste-beneficio, también se podrían adaptar para incorporar mejor los daños asociados con el cambio climático. Estos análisis económicos jugarán un papel cada vez más importante en la toma de decisiones para la adaptación, dados los costes que éstas podrían suponer.3 Se debería modificar el diseño de los análisis para que reflejen mejor las oportunidades y co-beneficios y los costes que supondría abordar estos cambios, y sean así más útiles para la toma de decisiones. Por ejemplo, los costes estimados deberían incluir aquellas acciones cuyo valor monetario es difícil de calcular pero que son de gran importancia para la humanidad, tales como el declive de las culturas locales o la pérdida de servicios de los ecosistemas y la extinción de plantas y animales. Los análisis económicos que integran los riesgos del cambio climático también deberían tener en cuenta los periodos de tiempo para reflejar con mayor precisión los riesgos a largo plazo que presenta el cambio climático, lo que podría requerir ajustes en las tasas de descuento.

A menudo, sin embargo, los costes y beneficios por sí solos no proporcionarán a los gobiernos la perspectiva general que necesitan para tomar decisiones equitativas y eficaces. En Namibia y Tanzania, por ejemplo, los análisis económicos concluyeron que el cambio climático podría afectar al PIB en menos de un 1%, pero los análisis de equidad y distribución revelaron que los problemas que generaría este impacto tendrían graves consecuencias para los pequeños agricultores y la población pobre de las ciudades.4

La comunidad de donantes y las ONG han desarrollado numerosas herramientas de adaptación específicas para que sirvan de guía a los países en vías de desarrollo. Algunas de ellas ofrecen una orientación básica, otras son herramientas informáticas, y otras son plataformas de intercambio de información. El Instituto de Recursos Mundiales ha creado el Marco Nacional de las Capacidades de Adaptación (NAC), 5 que puede ser empleado por los responsables de desarrollar las políticas y los donantes como herramienta para diagnosticar las capacidades necesarias para planificar la adaptación (véase la página 74). El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) llevó a cabo un extenso análisis comparativo en una publicación sobre herramientas de detección y directrices para apoyar la integración de la adaptación al cambio climático en la ayuda para el desarrollo. En lugar de evaluar y comparar sistemáticamente esta y otras herramientas, se describen a continuación dos métodos importantes y novedosos en los que las herramientas ayudan a los funcionarios públicos a combatir los riesgos climáticos para ayudar a las poblaciones más vulnerables mediante:

– el análisis de riesgos climáticos y poblaciones vulnerables; y

– la asistencia para elegir entre diversas opciones políticas.

Análisis de los riesgos climáticos y las poblaciones vulnerables

Mapas específicos

Los mapas son una herramienta importante y fácil de comprender que puede utilizarse para identificar tanto los riesgos climáticos como las poblaciones y ecosistemas más vulnerables a impactos climáticos específicos. Crear mapas a partir de datos espacialmente explícitos que registran dónde y cómo tienen lugar los cambios climáticos dentro de un país o una región puede ser útil para establecer las prioridades y combatir diferentes tipos de cambio climático que van desde fenómenos extremos a corto plazo hasta cambios a largo plazo. Estos ejercicios pueden tener lugar bien a escala local o nacional, e incluyen actividades tales como la cartografía de riesgos y de la vulnerabilidad.

A la hora de ayudar a los gobiernos a prepararse para los fenómenos extremos, los mapas de riesgos y vulnerabilidad pueden ser instrumentos sencillos y muy útiles para conocer los riesgos para las poblaciones e infraestructuras.6 La información que aportan puede servir de guía para diversas inversiones, tales como los planes de evacuación y el desarrollo e implantación de sistemas de alerta temprana.7 Algunos países en vías de desarrollo han creado mapas de riesgos que han demostrado ser muy útiles para orientar los esfuerzos de reducción de riesgos.

Por ejemplo, durante la última década el Programa de Gestión Integral de Desastres de Bangladesh ha elaborado mapas de los riesgos que suponen los terremotos, tsumanis y marejadas ciclónicas para las comunidades costeras y las principales ciudades del país (véase la Figura 6.2). Para ayudar a limitar las consecuencias humanas, económicas y ecológicas de estos fenómenos extremos, se han utilizado estos mapas en muchos ámbitos políticos, entre ellos la planificación del uso de la tierra, los procedimientos para responder a los desastres y el desarrollo de sistemas de alerta temprana.8 Junto con otras iniciativas relacionadas, los mapas han aumentado notablemente la capacidad de Bangladesh para responder proactivamente a los desastres. Gracias a ello, se han salvado muchas vidas. En 2007, cuando el ciclón Sidr, un ciclón de categoría 4, azotó Bangladesh, los sistemas de alerta temprana y las evacuaciones, así como las campañas previas de educación para informar a la población sobre los planes de gestión de desastres del gobierno, consiguieron que la cifra de muertos fuera de menos de 4.000. Un ciclón de la misma categoría que tuvo lugar en 1991 acabó con la vida de 140.000 personas aproximadamente.

Sin embargo, la cartografía de riesgos por sí sola es simplemente un primer paso para proteger a los más vulnerables. Las prioridades de la recopilación de datos también deberían incluir información sobre la vulnerabilidad de las poblaciones y sobre los bienes de las zonas afectadas, que se pueden complementar con los mapas de riesgos para establecer las prioridades y las acciones.9 Un buen ejemplo de prevención de conflictos es el proyecto de cartografía y análisis que se llevó a cabo para la recuperación de la crisis de Sudán.10 En este caso, se superpusieron diferentes conjuntos de datos e información en un sistema de información geográfica, que identifica las tendencias superpuestas, lo que ayudó a resolver los conflictos.

Por desgracia, el mundo en vías de desarrollo, y especialmente los países y comunidades más vulnerables, carece a menudo de los datos fundamentales para construir estos mapas.11 En muchos casos, esta escasez de datos se debe a una falta de sistemas de seguimiento integral y a una falta de personal capacitado para analizar, mantener y proporcionar los datos a los usuarios en los formatos adecuados. Por ejemplo, el Reino Unido tiene un número de estaciones de medición del caudal de los ríos cuatro veces superior al de Malawi, y los datos disponibles en Malawi cubren menos años y son de peor calidad. Sin embargo, el desarrollo no es el único factor que determina la disponibilidad de datos.12 Los datos de Malawi son de mejor calidad que los de Mozambique, un país con un nivel similar de desarrollo económico por habitante, ya que los datos de Mozambique se perdieron durante un periodo de inestabilidad política.13

Dado que la recogida de datos para la adaptación es cada vez más importante, los donantes que apoyan la creación de mapas de riesgos deben tener en cuenta la gran variedad de factores que pueden provocar una escasez de datos y ayudar a combatirlos. Es de vital importancia hacer inversiones continuadas en este ámbito, ya que los encargados de tomar las decisiones en el futuro dependerán de los esfuerzos de recogida de datos que se realicen hoy para emprender acciones eficaces a medida que los impactos climáticos se intensifiquen en el futuro.

Incluso si los datos disponibles son escasos, existen otras medidas alternativas que los gobiernos pueden tomar para elaborar mapas de riesgos. Las lagunas existentes se pueden completar aproximadamente con información global o regional y ampliarse mediante encuestas de recogida de datos.14 La Organización Meteorológica Mundial, por ejemplo, recoge datos de 18 satélites y comparte esta información a diario con sus 187 países miembros.15 También existen servicios globales que colaboran en la elaboración de mapas de riesgos, como el Programa de Reducción del Riesgo de Desastres de la Organización Meteorológica Mundial.16

Los mapas de riesgos se suelen elaborar empleando modelos creados por ordenador. Aunque algunos países en vías de desarrollo podrían carecer de la capacidad para manejar estos modelos, 17 las tecnologías de información y comunicación, tales como los Sistemas de Información Geográfica (SIG) y la teledetección, han aumentado en gran medida la capacidad de evaluar los riesgos que presentan numerosos impactos climáticos, como por ejemplo el aumento de la frecuencia o intensidad de inundaciones, los ciclones, el deshielo de los glaciares y las sequías.18 A pesar de que la utilidad de estos modelos depende de los datos disponibles, muchos países, con el apoyo de los donantes, han adquirido la capacidad de utilizar estas tecnologías. Además, la disponibilidad de datos en Internet está aumentando.19

En lugar de, o además de, los SIG y la teledetección, los ejercicios de cartografía de las comunidades son otra forma útil de recoger la información necesaria para elaborar mapas.20 Por ejemplo, las comunidades pueden realizar inspecciones visuales de áreas en riesgo de deslizamientos de tierra, o identificar los lugares que se inundan primero cuando hay lluvias muy intensas. Estos ejercicios de cartografía de comunidades pueden aprovechar el conocimiento local y personal sobre los impactos relacionados con el cambio climático (véase también el capítulo sobre la recopilación de información local).21 La cartografía de comunidades también puede jugar un papel crucial a la hora de identificar a los grupos vulnerables en los que se deben concentrar los esfuerzos de adaptación que podrían pasar desapercibidos.

 Como se expone en el Capítulo 3, será esencial para las comunidades entender la importancia y la trascendencia que estos esfuerzos tienen para su futuro para que participen activamente y de forma duradera. Cuando se utilicen mapas para la toma de decisiones de adaptación, los responsables de tomar las decisiones deben asegurarse de que estos se presentan de forma que sean accesibles para todos aquellos que participen en las decisiones o que se vean afectados por ellas.22

Esto podría requerir, por ejemplo, traducir un texto a las lenguas locales y celebrar reuniones públicas para explicar el propósito de los mapas y cómo han sido creados.

Los mapas no son sólo útiles para prepararse para los fenómenos extremos y responder ante ellos. También se han empleado para planificar los cambios climáticos a largo plazo. Por ejemplo, en Sudáfrica, que alberga tres lugares críticos para la biodiversidad global y cerca de un 15% de las especies costeras y marinas conocidas, se están utilizando mapas en un esfuerzo por informar y mejorar la forma en que se gestionan los ecosistemas y los servicios que aportan a la población local para hacer frente a los riesgos climáticos. En concreto, los mapas se han empleado tanto para documentar la tierra de valor bajo, donde la conversión para el desarrollo es más aceptable, como para identificar las áreas críticas para la conservación de la biodiversidad, en las que no se deberían llevar a cabo actividades destructivas. El gobierno de Sudáfrica ha utilizado esta cartografía de la biodiversidad no sólo como fuente de información para una planificación espacial y del desarrollo eficaz, sino también para crear una estrategia nacional para expandir las áreas protegidas con el fin de conservar la biodiversidad y aumentar la resiliencia de los ecosistemas. Hasta la fecha, las autoridades locales están desarrollando planes relacionados con la preservación de la biodiversidad en siete de las nueve provincias del país (véase el estudio de caso de la página 116).23

ANÁLISIS DE LA VULNERABILIDAD

Tal y como se expone en el Capítulo 2, los impactos del cambio climático están influenciados por circunstancias locales, sociales y ecológicas, que son factores que determinan la vulnerabilidad. No importa de qué impacto se trate, si de una sequía, una plaga o el deshielo de los glaciares, algunas poblaciones y ecosistemas serán más vulnerables que otros. Los análisis de la vulnerabilidad identifican a los más vulnerables a un cambio climático dado analizando los factores que provocan que ciertas poblaciones y ecosistemas experimenten los cambios de forma diferente. No podemos presentar una evaluación de todas las estrategias existentes aquí, ya que todavía no existe ningún procedimiento común para llevar a cabo un análisis de vulnerabilidad. Entre las estrategias existentes, los análisis cualitativos, que a menudo se basan en consultas a grupos de interés o encuestas, se centran más en los procesos, condiciones y estructuras que aumentan o abordan la vulnerabilidad. Los análisis cuantitativos, que a menudo se basan en modelos, pueden valerse de indicadores tales como la capacidad económica nacional y los recursos medioambientales para evaluar la vulnerabilidad de un área.24

Aunque esta lista no es exhaustiva y los factores que se deben tener en cuenta variarán dependiendo del lugar y el impacto, los puntos claves para los análisis de vulnerabilidad incluyen la pobreza, desigualdad, salud, género, acceso a los recursos y posición social.25 Para ser más precisos y útiles, estos análisis deberían dar una gran importancia a la participación de las comunidades y grupos afectados. Esto permitirá que los funcionarios públicos identifiquen las principales preocupaciones de los afectados y aprovechen el conocimiento local en la planificación de la adaptación y en las medidas para la prevención de riesgos.26

Asistencia para elegir entre diversas opciones políticas

Las herramientas no son útiles sólo a la hora de recopilar y analizar información para identificar los riesgos climáticos. Los responsables de tomar las decisiones también pueden valerse de ellas para priorizar y elegir entre opciones políticas y de planificación. Esta sección describe tres herramientas (mapas de ruta de decisión, herramientas de predicción y ejercicios de planificación de las circunstancias) que, tras nuestra investigación, se han confirmado como estrategias con un gran potencial de uso en el mundo en vías de desarrollo.

MAPAS DE RUTA DE DECISIÓN

Una manera en la que los gobiernos pueden combatir los cambios climáticos a largo plazo, teniendo en cuenta las prioridades a corto plazo y la escasez de recursos, es emprender ahora acciones que tengan muchas más ventajas que inconvenientes y que se puedan ampliar o modificar en el futuro si las condiciones lo requieren. Los mapas de ruta de decisión son de gran ayuda para los planificadores, ya que buscan poner en marcha acciones a corto plazo que no excluyan la opción de emprender acciones más agresivas posteriormente. Esta herramienta es especialmente útil para combatir la incertidumbre a largo plazo y desarrollar estrategias de adaptación sólidas durante años o décadas. Funciona mediante la identificación de diferentes opciones políticas según cómo se desarrollen los impactos climáticos.

Como se expone en el Capítulo 4, el proyecto del Támesis 2100 en el Reino Unido identifica las medidas de adaptación que se pueden secuenciar con el paso del tiempo si el riesgo de que Londres sufra inundaciones aumenta debido a la subida del nivel del mar. El Cuadro 6.1 muestra cinco opciones que van aumentando su agresividad, que van desde la mejora de la barrera del Támesis existente hasta la construcción de una nueva barrera si el nivel del mar sube más de un punto indicador determinado. El mapa de ruta de decisión se basa las estimaciones del tiempo necesario para pasar de una intervención a otra con el fin de que no se descarte ninguna opción por falta de tiempo. El mapa de ruta de decisión también es neutral respecto al escenario (véase el Cuadro 6.3) y no necesita un cálculo de las probabilidades de diversos impactos, lo que hace que esta herramienta necesite muchos menos datos y sea menos costosa.

Esta herramienta es eficaz cuando los responsables de tomar las decisiones disponen de información específica: los umbrales (por ejemplo en la subida del nivel del mar) o cuándo se podrían poner en marcha ciertas respuestas, con tiempo suficiente para su implementación (véase el Capítulo 4).

HERRAMIENTAS DE PREDICCIÓN

Una predicción temprana de los cambios que se avecinan, tales como patrones de precipitación alterados o brotes de plagas, puede aportar información útil para emprender acciones eficaces y propiciar una toma de decisiones proactiva. Unas herramientas que proporcionen información sobre los cambios climáticos previstos o los patrones meteorológicos estacionales pueden mejorar la capacidad de los responsables de tomar las decisiones de emprender acciones antes de que sea demasiado tarde para actuar con eficacia.

Un ejemplo lo constituye la herramienta de predicción en línea utilizada para controlar los destructivos incendios en turberas en Borneo Central, Indonesia. Estos incendios se cobraron numerosas vidas y propiedades, además de liberar grandes cantidades de gases de efecto invernadero (véase el estudio de caso de Indonesia, p.67). El Instituto Internacional de Investigación sobre el Clima y la Sociedad, perteneciente al Instituto de la Tierra de la Universidad de Columbia, y la

Universidad Agrícola de Bogor, en colaboración con el gobierno de Indonesia y con organizaciones no gubernamentales, crearon esta novedosa herramienta de predicción en 2007. Esta herramienta informática elabora previsiones en base a pronósticos meteorológicos estacionales a escala provincial que se actualizan mensualmente y a datos de precipitación a escala distrital actualizados cada 10 días aproximadamente. Los datos de precipitación registrados se utilizan para comparar los registros históricos con los nuevos patrones de cambio. Las autoridades provinciales han utilizado esta herramienta, que ha demostrado ser muy útil al generar previsiones sobre la actividad del fuego con hasta dos meses de antelación. El resultado ha sido una mejor gestión de las quemas controladas para preparar la tierra, realizadas por pequeños agricultores y en las plantaciones.27

PLANIFICACIÓN DE ESCENARIOS Y EJERCICIOS DE SIMULACIÓN

Numerosas instituciones, desde empresas privadas a instituciones militares, utilizan la planificación de escenarios.

Los escenarios aportan perspectivas alternativas en las que se pueden poner a prueba los planes y políticas. Teniendo en cuenta la gran variedad de tipos de cambios e incertidumbres asociados al aumento de la temperatura global (desde fenómenos meteorológicos extremos a cambios estacionales pasando por la subida a largo plazo del nivel del mar), la planificación de escenarios también puede jugar un papel importante en la planificación y creación de políticas de adaptación.

El Informe de Recursos Mundiales modificó la planificación de escenarios tradicional para convertirla en un ejercicio de simulación simplificado. Llevó a cabo dos ejercicios de simulación durante la fase de investigación, diseñados para generar un debate sobre la planificación para los cambios en el futuro. Estos ejercicios se realizaron en Ghana y Vietnam a finales de 2010, y en ellos participaron directivos públicos de los ministerios de energía y agricultura de ambos países, así como académicos y representantes de la sociedad civil. El Cuadro 6.2 describe los ejercicios y sus resultados.

Desde el punto de vista de los políticos nacionales, estos ejercicios tienen varias ventajas. Su uso puede facilitar el intercambio entre grupos de interés cuyo apoyo será necesario para llevar a cabo medidas de adaptación eficaz, reuniendo a funcionarios públicos con académicos, ONGs y representantes de las comunidades, y también reforzar la participación ciudadana en los procesos de toma de decisiones. Estos encuentros pueden poner de relieve los retos claves a los que nos enfrentamos al intentar equilibrar la ciencia de los impactos climáticos con los intereses de los diversos grupos. Estos ejercicios pueden también identificar los recursos y las condiciones necesarias, así como las ventajas y desventajas, para que los países se preparen eficazmente para los cambios futuros. El juego de roles también permite a los responsables de la toma de decisiones apartarse de posturas y posiciones arraigadas, obligándoles a mirar los problemas desde otros puntos de vista. Las revisiones de los ejercicios, que normalmente tienen lugar una vez terminadas las simulaciones, permiten a los directivos y otros grupos de interés participar para relacionar las lecciones aprendidas con los problemas reales a los que se enfrentan.

Las estrategias propuestas en este y en los tres capítulos anteriores se basan en un elemento vital: los recursos. Un considerable capital financiero, humano y social será necesario para que los gobiernos de los países en vías de desarrollo elaboren una estrategia integral para hacer que sus economías y comunidades sean reslientes al clima. Además, el éxito de muchas de las estrategias que proponemos dependerá del mantenimiento de los recursos ecológicos de los que todos, y especialmente las comunidades rurales, dependemos. El siguiente capítulo examina los recursos necesarios y las estrategias que deben tener en cuenta los funcionarios públicos tanto para prepararse para el cambio climático como para responder a él.


Estudio de caso

BANGLADESH: GESTIÓN DE DESASTRES EN EL CAMBIO CLIMÁTICO

Bangladesh es uno de los países más propensos a los desastres naturales del mundo entero. En un año normal, cerca de 10 millones de sus habitantes se ven afectados por uno o varios riesgos relacionados con el clima, y una cuarta parte del país se inunda.1

Kirsten Luxbacher, Experta Independiente

Abu Mostafa Kamal Uddin, Programa de las Naciones

Unidas para el Desarrollo

En la década de los 90, dos factores cambiaron la estrategia de planificación de desastres de Bangladesh. El programa anterior se consideró un fracaso, ya que prácticamente no mejoró la preparación y respuesta a un gran ciclón que azotó el país en 1998. Al mismo tiempo, quedó claro que los desastres naturales a los que es propenso Bangladesh aumentarían su frecuencia y se volverían más extremos con el cambio climático. El resultado de este cambio de actitud fue el Programa de Gestión Integral de Desastres de Bangladesh (CDMP), probablemente el más ambicioso de este tipo en un país en vías de desarrollo.

Este programa tiene dos objetivos: facilitar un cambio de paradigma en la gestión de desastres en Bangladesh, esto es, dejar de concentrarse en el alivio y la rehabilitación para prestar más atención a la reducción de riesgos, y fomentar una estrategia integral que abarque todos los tipos de peligros para reducir los riesgos y vulnerabilidades del país.2

La primera fase del programa, que duró cinco años, terminó en 2009, y ha tenido resultados notables, entre ellos la creación del Centro de Información para la Gestión de Desastres; la cartografía sistemática de peligros, riesgos y vulnerabilidades; y un programa integral de formación para los funcionarios públicos.

En conjunto, estas iniciativas han incrementado significativamente la capacidad del país para responder a los desastres proactivamente y han salvado muchas vidas. Esto quedó claramente reflejado en las evacuaciones a gran escala previas al ciclón Sidr en 2007, que fueron un éxito. Los eficaces sistemas de alerta temprana, precedidos por las campañas de concienciación pública, consiguieron que el número de muertos no pasara de los 4.000, una cifra muy positiva si la comparamos con los 140.000 muertos que dejó un ciclón de fuerza similar en 1991.

Aunque aún existen obstáculos, el gobierno de Bangladesh y sus asociados (el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el Departamento de Desarrollo Internacional del Reino Unido (DFID), la Oficina de las Naciones Unidas de Servicios para Proyectos (ONUSP), y la Unión Europea) han creado un programa insignia que podría servir de ejemplo para otros países. La segunda fase, la implementación, está financiada íntegramente por los donantes de la primera fase y otros nuevos, y ya está en marcha. A continuación se describen muchos de los componentes del CDMP.

Centro de Información para la Gestión de Desastres

En los momentos posteriores a un fenómeno extremo, los organismos de planificación deben ser capaces de reaccionar con rapidez. Por ello, el CDMP creó el Centro de Información para la Gestión de Desastres, que recoge y distribuye con rapidez la información en caso de inundaciones, ciclones, tsunamis, terremotos u otros fenómenos extremos. En situaciones de emergencia,3 funciona 24 horas al día 7 días a la semana, y está conectado mediante enlaces de telecomunicaciones y un portal en Internet con los 64 distritos y los 235 subdistritos (upazilas) considerados en alto riesgo de verse afectados por fenómenos meteorológicos extremos. El Centro de Información para la Gestión de Desastres también proporciona apoyo informático a dos organismos del gobierno, el Departamento Meteorológico y el Centro de Alerta y Predicción de Inundaciones.

Programa de estudio del cambio climático

El CDMP también creó un programa de estudio del cambio climático que ha desarrollado situaciones hipotéticas de impactos climáticos en regiones concretas de Bangladesh. En colaboración con el Centro Hadley de Cambio Climático de la Met Office del Reino Unido, este programa ha permitido formar a funcionarios del gobierno de Bangladesh y profesionales de organizaciones no gubernamentales en la elaboración de modelos climáticos regionales. También se crearon una base de datos nacional sobre el cambio climático, una biblioteca especializada en cambio climático y una red de representantes de los principales ministerios y departamentos.4

En otra iniciativa para construir capacidad, el CDMP lleva desde el año 2007 desarrollando unos manuales de formación para la preparación ante los desastres y ofreciendo cursos de formación para unos 25.000 funcionarios públicos.

El gobierno también ha contado con la participación de las universidades del país para desarrollar programas de gestión de desastres.

Cartografía de peligros, riesgos y vulnerabilidad

Se han elaborado mapas de riesgos que valoran el riesgo de terremotos en tres de las principales ciudades: Daca, Chittagong y Sylhet. Entre otros, los mapas muestran las líneas de falla, la textura del suelo y los diseños de los edificios. Además, ahora existen mapas de riesgos para toda la línea costera del país, que detallan los riesgos de tsunamis y marejadas ciclónicas. Los gobiernos de las ciudades han hecho uso de esta información para mejorar sus códigos de planificación y edificación, para elaborar los procedimientos de respuesta y los sistemas de alerta temprana y establecer prioridades para las actividades de adaptación.5

Valoración de los riesgos para las comunidades

Para ayudar a los gobiernos locales a prepararse para los desastres naturales, los directivos del CDMP, con la ayuda de comités locales de gestión de desastres y ONGs, utilizan métodos inclusivos y participativos para identificar y evaluar los peligros, riesgos y vulnerabilidades a los que se enfrentan las comunidades. El objetivo es combinar los datos científicos y los pronósticos con el conocimiento local para elaborar un análisis completo y preciso, que será la base de un plan de actividades para la reducción de riesgos, en el que se concentrarán las comunidades.6 A menudo, estos proyectos incluyen diversas actividades, por ejemplo, actividades para la reducción de riesgos en la agricultura y los cultivos, cursos de formación para la preparación ante los desastres, iniciativas de repoblación forestal o elevación de las carreteras.7

BANGLADESH: CONVIVIENDO CON LOS RIESGOS CLIMÁTICOS

El Centro de Investigación sobre la Epidemiología de los Desastres calcula que en Bangladesh, entre 1979 y 2008, más de 191.415 personas murieron y cerca de 229 millones se vieron directamente afectadas por desastres naturales tales como tormentas, tornados, inundaciones y deslizamientos de tierra. Se estima que el daño económico total fue de unos 5.600 millones de dólares americanos.

El impacto de estos desastres se agravó por el hecho de que casi un 40% de la población del país vive en la pobreza y cerca de un 60% de la superficie del país está a menos de cinco metros sobre el nivel del mar.

Se espera que el cambio climático provoque ciclones tropicales más severos y frecuentes, lluvias más fuertes e irregulares durante la temporada del monzón, el deshielo de los glaciares del Himalaya y una subida en el nivel del mar.

LECCIONES APRENDIDAS

El apoyo ha sido fundamental para el éxito del CDMP. La Secretaría del Ministerio de Alimentos y Gestión de Desastres asumió el cargo de director nacional del proyecto del nuevo programa de gestión de desastres, y otros ministerios también reconocieron la necesidad de incorporar la reducción del riesgo de desastres en sus estrategias nacionales de reducción de la pobreza y planificación del desarrollo. Las asociaciones con los gobiernos subnacionales e instituciones también fueron de gran importancia. Actualmente, más de 75 organizaciones forman parte de esta red, lo que ha aumentado en gran medida el alcance del programa, que comenzó como un proyecto piloto en tan sólo siete distritos.

Sin embargo, este joven programa ha presentado grandes retos. El hecho de que el personal del CDMP cambie frecuentemente y de que a menudo haya dificultades para remunerar su trabajo ha supuesto un problema, y durante los primeros cinco años, hubo nada menos que siete Secretarías y cinco directores generales de la Oficina de Gestión de Desastres. Además, la incorporación del la reducción del riesgo de desastres sólo se ha llevado a cabo en el organismo de aplicación del CDMP, el Ministerio de Alimentos y Gestión de Catástrofes.

El gobierno de Bangladesh ha reconocido la necesidad de garantizar la transparencia y la rendición de cuentas de las iniciativas de reducción del riesgo de desastres en las comunidades y de incluir a los grupos vulnerables y marginados, como las mujeres o las poblaciones más pobres.

El gobierno se ha comprometido a hacer frente a estas dificultades durante la segunda fase del programa, que comenzó en 2010. El objetivo principal es institucionalizar la reducción de riesgos y la adaptación al cambio climático en 13 ministerios y organismos claves. Los ámbitos prioritarios en los que se debe concentrar la acción son los instrumentos políticos y legales, la construcción de la capacidad de los directivos a todos los niveles del gobierno, la generación de información y el acceso a la misma, y la creación de vínculos institucionales.

Notas finales

1 Ernst, Gobierno de Bangladesh 2009.

2 Gobierno de Bangladesh y PNUD s.a.; documento de proyecto s.a.

3 Russell et ál. 2009.

4 Russell et ál. 2009.

5 Rector 2011.

6 Ministerio de Alimentos y Gestión de Catástrofes

Gobierno de Bangladesh s.a.

7 Russell et ál. 2009.

8 Gobierno de Bangladesh 2009.

9 Ministerio de Alimentos y Gestión de Catástrofes

Gobierno de Bangladesh s.a.

10 Gobierno de Bangladesh 2010.

Este programa insignia podría servir como ejemplo a otras naciones.

Estudio de caso

CHINA: CONTROLANDO LAS CRECIDAS DEL RÍO YANGTSÉ

Durante casi un milenio, los esfuerzos de China por controlar las frecuentes inundaciones en la cuenca del río Yangtsé se concentraron en construir estructuras como diques y pólders, que son áreas creadas artificialmente y diseñadas bien para retener el agua o mantenerla fuera. Sin embargo, tras las devastadoras inundaciones que anegaron la zona central del Yangtsé en 1998, y que acabaron con la vida de más de 4.000 personas y provocaron pérdidas económicas de más de 25.000 millones de dólares americanos, el gobierno adoptó una estrategia radicalmente diferente.

Jamie Pittock, Universidad Nacional de Australia

Ming Xu, Instituto de Ciencias Geográficas e Investigación de Recursos Naturales, Academia China de las Ciencias

En la cuenca central del Yangtsé, esta estrategia tuvo como resultado la restauración de las llanuras de inundación naturales a lo largo de varios miles de kilómetros cuadrados mediante la eliminación de una red de diques que formaban pólders para la producción de arroz. Cerca de 2,4 millones de personas fueron trasladadas de las llanuras de inundación a los pueblos cercanos en tierras más altas, y recibieron ayuda del estado para la reconstrucción de viviendas y sistemas domésticos de biogás, y para la creación de nuevas empresas agrícolas.

El gobierno chino consideró la restauración de las llanuras de inundación como una opción de adaptación que sólo aportaba beneficios, pues era una manera firme de gestionar la variabilidad y el cambio climático que aportaba al mismo tiempo grandes beneficios medioambientales y socioeconómicos. Esta medida no sólo ha permitido gestionar mejor las inundaciones, ya que ahora la llanura recibe el exceso de caudal, sino que también ha beneficiado al medioambiente a través de la mejora de la calidad del agua, la recuperación de la flora y la fauna, la conservación de especies amenazadas y la designación de reservas naturales. A pesar de que las reubicaciones supusieron un trastorno para muchas personas, sus medios de vida y su resiliencia han mejorado considerablemente.

UTILIZAR LA NATURALEZA PARA LA ADAPTACIÓN

El Yangtsé es el río más largo de China. Se extiende a lo largo de 6.300 kilómetros y su cuenca atraviesa 19 provincias en un área de más de 1,8 millones de kilómetros cuadrados.1 Más de 400 millones de personas viven en esta Cuenca, que produce el 40% del PIB de China. En la zona central del Yangtsé, las comunidades pobres de las llanuras dependen en gran medida del cultivo de arroz o productos de acuicultura, lo que hace que sus medios de vida sean vulnerables a desestabilizarse debido a las inundaciones.

En las últimas décadas, las poblaciones e infraestructuras locales se veían afectadas periódicamente por graves inundaciones monzónicas, que amenazaban con causar daños catastróficos y muertes si los diques de las orillas se rompían. El aumento en la frecuencia de inundaciones peligrosas se atribuía a diversos factores, entre ellos el uso de las llanuras de inundación para la agricultura, que provocaba que el agua se concentrara en áreas más pequeñas con picos de crecida más altos.2 Otro factor era una mayor erosión de la cuenca, que provocó la obstrucción por sedimentos de los lagos de la región central del Yangtsé, y de otras zonas de llanura que antes eran capaces de contener el agua de grandes inundaciones de forma segura. Entre los años 50 y los 90, desaparecieron más de 3.000 kilómetros cuadrados de humedales de la Cuenca del río Yangtsé.

Para finales de los 90, el gobierno de China y la comunidad científica cada vez eran más conscientes de que el cambio climático estaba contribuyendo al aumento en la frecuencia de fenómenos meteorológicos extremos en la región.3 La inclusión de las medidas para la restauración de las llanuras de inundación en el Programa Nacional contra el Cambio Climático en 2007 refleja esta creciente preocupación.

Tras las devastadoras inundaciones de 1998, el gobierno de China tomó medidas adicionales, instituyendo una política integral de 32 medidas en un esfuerzo por prevenir que este tipo de fenómenos destruyeran la región en el futuro. Esta intervención, que se diseñó como una política a 30 años que se implementaría en etapas de cinco, tenía cuatro objetivos principales:

– Aumentar la cobertura forestal mejorando la protección de los bosques y plantando bosques en tierras de cultivo escarpadas.

– Restaurar las llanuras de inundación eliminando diques de contención y convirtiendo los pólders empleados para la agricultura en llanuras de inundación para aumentar la capacidad para retener las aguas de inundación.

– Reubicar a los agricultores construyendo nuevos municipios y darles puestos de trabajo en lugar de subsidios agrícolas.

– Reforzar los diques y el dragado de los cauces.

Estas medidas fueron implementadas principalmente por los gobiernos provinciales y el Ministerio de Recursos Hídricos. En el ámbito nacional, el proyecto fue coordinado por el Consejo de Estado e implementado conjuntamente por organismos sectoriales, entre ellos el Ministerio de Agricultura, la Administración Forestal Estatal y el Ministerio de Protección del Medio Ambiente (la antigua

Administración Estatal de Protección Ambiental). En algunos casos, el gobierno contó con la ayuda de varias organizaciones no gubernamentales, entre ellas el Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF). WWF, por ejemplo, convenció a organismos de varios distritos para abrir las compuertas y volver a conectar así los humedales de las llanuras de inundación con el río, lo que propició la recuperación de las poblaciones de peces y la biodiversidad.

A lo largo de la cuenca, el programa ha restaurado hasta la fecha 2.900 kilómetros cuadrados de llanuras de inundación, lo que añade una capacidad de retención de 13.000 millones de metros cuadrados.

Los grandes beneficios medioambientales que estas acciones han traído son aumentos en las poblaciones de peces y aves migratorias, así como una mejora en la calidad del agua. Entre los beneficios económicos se encuentran la diversificación de los medios de vida. La población, que antes vivía principalmente del cultivo de arroz ahora también vive de las frutas y verduras, la pesca, los gusanos de seda, los brotes de bambú, los lirios y la ganadería. En algunas zonas, las plantas de biogás subvencionadas que funcionan con estiércol animal ya están generando energía limpia y fertilizantes orgánicos. Los ingresos de varias comunidades reubicadas en los lagos han aumentado entre un 30% y un 40%.4

A pesar de que la reubicación de comunidades a gran escala creó controversia, normalmente estas poblaciones vivían en la pobreza a causa de los efectos de las frecuentes inundaciones y tenían problemas de salud debido a la presencia de esquistosomiasis en las llanuras. La intervención del gobierno para trasladar a estas poblaciones a tierras más altas les ha permitido mejorar sus condiciones de vida, con una mejora en su salud, unas viviendas mejores y un acceso a los servicios públicos y a los medios de vida, y ha reducido el riesgo de inundaciones. Sin embargo, no todo el mundo ha podido disfrutar de estos beneficios, y hay quien afirma que ha habido corrupción a la hora de distribuir las subvenciones y otros recursos.

Lecciones aprendidas

Esta política es un ejemplo de una estrategia de gestión de riesgos proactiva que hace uso de la capacidad científica de China y de los mecanismos de planificación intersectoriales, y que se lleva a cabo gracias a una generosa inversión del gobierno. Un elemento importante de esta estrategia es el desarrollo e implementación de políticas específicas que favorecen la gestión de la adaptación.

Teniendo en cuenta la magnitud de las medidas de gestión de inundaciones que se implementaron, la labor de liderazgo por parte del gobierno nacional fue crucial para la promulgación del programa. Aunque éste fue implementado conjuntamente por funcionarios oficiales de los sectores pertinentes, la supervisión y la autoridad del Consejo de Estado de China, a través de la Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma, fueron factores decisivos para garantizar la cooperación entre los diversos organismos del gobierno que participaron.

Sin embargo, todavía existen obstáculos, entre ellos la dificultad de coordinar las instituciones para que sus funciones no se solapen y de garantizar el apoyo permanente de los directivos públicos a las obras de ingeniería o la incapacidad de responsabilizar a los directivos locales de la implementación de políticas nacionales.

Los beneficios incluyen un aumento en las existencias de peces, una mejora en la calidad del agua y la diversificación de los medios de vida.

INDICE y PRESENTACIÓN


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